주민소송

【원고, 항소인】 원고 1 외 7인 (소송대리인 변호사 현근택 외 1인)<br/>【피고, 피항소인】 용인시장 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당 변호사 송재우 외 1인)<br/>【피고보조참가인】 참가인 1 외 1인 (소송대리인 법무법인 위드유 외 1인)<br/>【제1심판결】 수원지방법원 2017. 1. 16. 선고 2013구합9299 판결<br/>【변론종결】2023. 6. 16.<br/>【주 문】<br/> 1. 항소제기 후 원고들이 추가하거나 교환적으로 변경한 청구를 포함하여 제1심 판결을 다음과 같이 변경한다.<br/> 가. 이 사건 소 중<br/> 1) 소외 1[용인시 기흥구 (주소 1 생략)]에 대한 ① ‘과도한 수요 예측 결과에 터잡은 최소운영수입 보장 규정을 제대로 검토·확인하지 않는 등의 중대한 과실로 2004. 7. 27.자 용인경량전철 민간투자시설사업 실시협약을 체결하였음을 원인으로 하는 손해배상청구’ 부분의 ‘1,003,200,000,000원 중 497,887,000,000원 초과 부분’, ② 철제차량 선정 등 공사비 과다지출을 원인으로 한 95,200,000,000원의 손해배상청구 부분 및<br/> 2) 소외 7(서울 강남구 (주소 2 생략)), 소외 8[서울 강남구 (주소 3 생략)], 소외 9[서울 강남구 (주소 4 생략)]에 대한 청구의 ‘1,003,200,000,000원 중 21,468,095,900원 초과 부분’ 및<br/> 3) 피고보조참가인 2 한국교통연구원[세종특별자치시 (주소 5 생략), 대표자 원장 소외 10]에 대한 청구의 ‘1,003,200,000,000원 중 4,293,619,180원 초과 부분’을<br/> 모두 각하한다.<br/> 나. 피고는 소외 1[용인시 기흥구 (주소 1 생략)], 소외 7(서울 강남구 (주소 2 생략)), 소외 8[서울 강남구 (주소 3 생략)], 소외 9[서울 강남구 (주소 4 생략)] 및 피고보조참가인 2 한국교통연구원[세종특별자치시 (주소 5 생략), 대표자 원장 소외 10]을 상대로, ‘소외 1, 소외 7, 소외 8, 소외 9는 연대하여 21,468,095,900원을, 피고보조참가인 2 한국교통연구원은 소외 1, 소외 7, 소외 8, 소외 9와 연대하여 그중 4,293,619,180원을 용인시에게 지급하라’고 청구하라.<br/> 다. 원고들의 나머지 청구를 모두 기각한다.<br/> 2. 소송 총비용 중<br/> 가. 원고들과 피고 사이에 생긴 부분 중 4/5는 원고들이, 나머지는 피고가 각 부담하고,<br/> 나. 원고들과 피고보조참가인 1 사이에 생긴 부분은 원고들이 부담하고,<br/> 다. 원고들과 피고보조참가인 2 한국교통연구원 사이에 생긴 부분 중 9/10는 원고들이, 나머지는 피고보조참가인 2 한국교통연구원이 각 부담한다.<br/><br/>【청구취지 및 항소취지】 제1심 판결을 다음과 같이 변경한다. 피고는 별지 1 청구목록 중 ‘성명’란 기재 각 상대방에 대하여 ‘청구금액’란 기재 각 해당 금원을 지급하도록 청구하라(원고들은 환송 후 이 법원에서 ① 소외 1에 대한 청구금액을 2021. 8. 17.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 498,134,670,000원으로 감축하였다가 2023. 1. 30.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 2,043,240,000,000원으로 확장하였고, ② 피고보조참가인 2 한국교통연구원 및 소외 7, 소외 8, 소외 9에 대한 청구금액을 2021. 11. 1.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 498,134,670,000원으로 감축하였다가, 2022. 3. 30.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 2,043,240,000,000원으로, 2022. 4. 22.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 2,043,769,771,250원으로 거듭 확장하였으며, ③ 환송 전 항소심에서 추가한 소외 5에 대한 ‘추가사업비 부담협약에 따른 손해배상청구’ 금액을 2022. 3. 30.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 19,600,000,000원으로 감축하였고, ④ 환송 전 항소심에서 교환적으로 변경한 피고보조참가인 1에 대한 ‘위법한 공무원 임용에 따른 손해배상청구’ 금액을 2021. 3. 22.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 47,600,000,000원으로 확장하였다).<br/>【이 유】1. 이 법원의 심판 범위<br/> 가. 제1심 법원은 1) ① 소외 1에 관한 소 중 ‘철제차량 선정 및 공사비 과다 지출’, ‘최소운영수입 보장’으로 인한 각 손해배상 청구 부분, ② 소외 6에 관한 소 중 ‘준공보고서 반려’, ‘경량전철 활성화 프로젝트팀 설치’, ‘국제중재에 대한 예측 실패’, ‘경량전철 개통과정에서의 절차 미준수’, ‘용인시민들에 대한 기망행위’, ‘소외 20 주식회사(이하 회사 명칭에서 ‘주식회사’는 생략한다)에 대한 특혜제공‘으로 인한 각 손해배상청구 부분, ③ 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다) 한국교통연구원 및 소외 7(대법원 판결의 피고보조참가인 3이 소외 7로 비실명 처리됨), 소외 8(대법원 판결의 피고보조참가인 4가 소외 8로 비실명 처리됨), 소외 9(대법원 판결의 피고보조참가인 5가 소외 9로 비실명 처리됨)(이하 ‘연구원들’이라고도 한다)에 대한 각 손해배상청구 부분, 시의원들(소외 11 외 16인)에 대한 각 부당이득반환청구 부분, 사업관계자들(소외 18, 소외 19)에 대한 각 손해배상청구 및 부당이득반환청구 부분, 건설회사들(소외 16 회사, 소외 2 회사, 소외 15 회사)에 대한 각 부당이득반환청구 부분은 모두 각하하고, 2) 소외 1에 관한 나머지 청구는 모두 기각하였으며, 3) 소외 5에 관한 청구(동백지구 조경공사에 관한 부분, 재협상결과 미흡에 관한 부분)는 모두 기각하였고, 4) 소외 6과 참가인 1에 관한 청구는 ‘법무법인 선정으로 인한 손해배상청구’ 중 5억 5,000만 원 부분만 인용하고 나머지 청구는 기각하였으며, 참가인 1에 대한 ‘위법한 공무원 임용으로 인한 급여 상당의 부당이득반환청구’ 부분은 기각하였고, 5) 공무원들(소외 21 외 3인)에 관한 청구는 모두 기각하는 판결을 선고하였다.<br/> 나. 원고들과 피고는 제1심 판결의 패소 부분에 대하여 각 항소를 제기하였다. 환송 전 항소심은 1) ① 원고들이 환송 전 항소심에서 추가한 소외 5에 대한 ‘추가사업비 부담협약으로 손해배상청구’ 부분, ② 환송 전 항소심에서 교환적으로 변경한 참가인 1에 대한 ‘위법한 공무원 임용으로 인한 손해배상청구’ 부분을 각하하고, 2) 원고들의 항소를 일부 받아들여 원고들의 청구 중 참가인 1을 상대방으로 하는 ‘법무법인 선정으로 인한 손해배상청구’ 부분 중 10억 2,500만 원에 관한 부분을 인용하고 나머지 청구는 기각하였으며, 3) 피고의 항소를 일부 받아들여 소외 6을 상대방으로 하는 ‘법무법인 선정으로 인한 손해배상청구’ 부분을 기각하고, 4) 나머지 청구 부분에 관하여는 제1심 판결을 유지하는 내용의 판결(변경판결)을 선고하였다.<br/> 다. 이에 대하여 원고들이 상고를 제기하였는데, 대법원은 1) 환송 전 항소심 판결 중 ① 소외 1에 대한 부분, ② 소외 5에 대한 ‘추가사업비 부담협약’ 부분, ③ 소외 6에 대한 ‘사업방식 변경’, ‘재가동 업무대금’ 부분(원고들이 주장하는 ‘준공보고서 반려’, ‘경량전철 활성화 프로젝트팀 설치’, ‘국제중재에 대한 예측 실패’, ‘경량전철 개통과정에서의 절차 미준수’, ‘용인시민들에 대한 기망행위’는 전체적으로 포괄하여 하나의 위법한 재무회계행위를 이루는 구체적인 사정들이라고 판단하였다), ④ 참가인 1에 대한 ‘위법한 공무원 임용’ 부분, ⑤ 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들에 대한 부분을 파기하여 이 법원에 환송하고, 2) 원고들의 나머지 상고를 기각하는 판결을 선고하였다. 이에 따라 환송 전 항소심 판결 중 대법원이 원고들의 상고를 기각한 부분은 그대로 분리확정되었다.<br/> 라. 따라서 환송 후 이 법원의 심판범위는, 환송판결에 의하여 파기환송된 부분인 환송 전 항소심 판결 중 ① 소외 1에 대한 부분, ② 소외 5에 대한 ‘추가사업비 부담협약’ 부분, ③ 소외 6에 대한 ‘사업방식 변경’, ‘재가동 업무대금’ 부분, ④ 참가인 1에 대한 ‘위법한 공무원 임용’ 부분, ⑤ 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들에 대한 부분에 한정된다.<br/>2. 인정사실<br/>가. 용인경전철 사업의 진행 경과 (개괄적 진행사항은 별지 2 ‘이 사건 사업의 경과’ 부분 기재와 같다)<br/>1) 용인경량전철건설 민간투자시설사업 기본계획안의 심의확정 및 승인 등<br/>가) 용인경전철사업의 민간투자유치 대상사업 지정 및 취소<br/> (1) 소외 12 전(前) 경기도지사의 1995. 8. 2.자 용인경량전철건설 추진 검토 지시에 따라, 소외 13 전 용인군수는 1995. 10. 27. 용역비 5억 원을 확보하여 민자유치기본계획을 수립하고, 1996. 2. 21. 교통개발연구원(2005. 8. 17. ‘한국교통연구원’으로 명칭이 변경되었다. 이하 명칭 변경 전후를 통틀어 ‘참가인 2 한국교통연구원’이라 한다)과 사이에 계약금액을 4억 8,250만 원으로 정하여 ‘용인경량전철 건설 및 운영 기본계획’에 관한 용역계약을 체결하였다(을 제36호증 중 2쪽).<br/> (2) 참가인 2 한국교통연구원은 1996. 12. 31. 위 용역계약에 따라 ‘용인경전철 건설 및 운영 기본계획’(이하 ‘1996년도 기본계획’이라 한다)을 수립하여 용인군에 제출하였다(을 제38호증).<br/> (3) 재정경제원장관은 1997. 4. 7. 용인경전철사업을 민간투자유치 대상사업으로 지정·고시하였으나, 1997년 하반기에 발생한 외환위기로 인하여 용인경전철 건설사업에 필요한 민간투자 유치 및 정부와 용인시의 재정보조금 조달이 어려워졌다. 이로 인하여 더 이상 용인경전철 건설사업이 추진되지 못하였고, 1999. 4. 7. 민간투자유치 대상사업 지정이 취소되었다.<br/>나) 용인경전철사업의 민간투자유치 대상사업 재지정 및 용인경량전철건설 민간투자시설사업 기본계획 고시<br/> (1) 용인시(당시 용인시장 소외 14)는 1999. 9. 7. 용인경전철건설 민간투자유치 대상사업 재지정을 신청하였고, 기획예산처장관은 1999. 12. 31. 용인경전철사업을 민간투자유치 대상사업으로 재지정·고시하였다(을 제5호증의 2).<br/> (2) 이에 용인시는 2000. 7.경 참가인 2 한국교통연구원 및 □□기술단으로부터 총사업비 및 교통수요 예측 등이 포함된 ‘용인경량전철 건설사업 사업성 평가 보고서’를 제출받은 다음, 2000. 7. 3. ‘도시철도 기본계획안’을 수립하였고, 2000. 7. 13. 용인시장을 위원장으로 하고 참가인 2 한국교통연구원소외 8 종합교통연구팀장 등 관련 분야 전문가들이 참여하는 용인경전철 건설추진위원회를 발족하였다.<br/> (3) 용인시는 2000. 9. 6. 참가인 2 한국교통연구원에게 ‘용인경전철 건설 타당성 분석 및 실행플랜 수립’을 위한 용역을 대금 3억 1,450만 원에 의뢰하여(이하 용인시와 참가인 2 한국교통연구원 사이에 체결된 용역계약을 ‘이 사건 용역계약’이라고 한다), 2001. 9. 5. 참가인 2 한국교통연구원으로부터 ‘용인시 경량전철 실행플랜’(을 제39호증의 1. 이하 ‘이 사건 실행플랜’이라 한다)을 제출받았다[을 제35호증. 이 사건 실행플랜의 참여연구진에는 소외 8이 연구책임자로 기재되어 있으나, 소외 7, 소외 9는 포함되어 있지 않다(을 제39호증의 1 중 3쪽)].<br/> (4) 건설교통부장관은 국토연구원 민간투자지원센터(PICKO, 이하 ‘민간투자지원센터’라 한다)의 검토를 거쳐(을 제5호증의 2) ‘용인 도시철도(경량전철) 기본계획(안)’(을 제5호증의 1)을 승인한 다음 2001. 12. 15. ‘용인 도시철도(경량전철)기본계획’을 확정·고시하였고, 기획예산처장관은 2001. 12. 26. ‘용인경량전철건설 민간투자시설사업 기본계획안’을 심의 확정·승인하였다.<br/> (5) 용인시(당시 용인시장 소외 14)는 2001. 12. 31. 용인시 고시 제2001-295호로 ‘용인경량전철 건설 민간투자시설사업 기본계획’(을 제6호증, 을 제40호증의 2)을 고시하였는데, 위 고시의 ‘사업계획서 접수 일시’는 ‘2002. 7. 1.(월) 09:00~18:00’로 기재되어 있다(을 제3호증).<br/>2) 소외 1이 용인시장으로 재직한 기간 - 용인경량전철 민간투자시설사업 실시협약 체결 등<br/>가) 소외 1의 재직 기간<br/>소외 1은 2002. 7. 1. 용인시장으로 취임하여 2006. 6. 30.까지 재직하였다.<br/>나) 용인경량전철 민간투자시설사업 실시협약 체결<br/> (1) ‘용인경량전철건설 민간투자시설사업 기본계획’에 따라, 캐나다국의 건설사인 ○○○(◇◇◇ Inc.)가 주축이 된 ○○○ 트랜스포테이션 컨소시엄[◇◇◇ Transportation 컨소시엄. ○○○ 60%, 소외 2 회사 28%, 소외 16 회사 12%의 지분 비율로 구성된 컨소시엄이다. 이하 ‘○○○ 컨소시엄’이라 한다]은 2002. 7. 2. 용인경전철 민자사업계획서를 제출하였다.<br/> (2) 용인시는 ○○○ 컨소시엄이 제출한 위 사업계획서에 관하여 참가인 2 한국교통연구원의 평가[위 평가의 투입인원으로 소외 8, 소외 7은 포함되어 있으나 소외 9는 포함되어 있지 않다(을 제34호증 중 3쪽)]를 거쳐(을 제34호증), 2002. 9. 3. ○○○ 컨소시엄을 우선협상대상자로 선정하고(아래에서 보는 바와 같이 용인시는 2004. 7. 27. ○○○ 컨소시엄을 사업시행자로 하여 실시협약을 체결하였고, ○○○ 컨소시엄이 위 사업을 시행하기 위한 목적으로 2004. 4. 22. 설립한 용인경전철 주식회사가 ○○○ 컨소시엄의 사업시행자 지위를 승계하였는바, 이하에서는 그러한 지위 승계의 전후를 통틀어 이 사건 사업의 시행자를 ‘용인경전철’이라 하고, 사업시행자로서의 용인경전철과 구별하기 위하여 교통수단으로서의 용인경전철에 대해서는 ‘이 사건 경전철’이라 한다), 참가인 2 한국교통연구원에 용인경량전철 민간투자유치사업 협상단 구성 및 협상 실시를 의뢰하였다(을 제92호증 중 4쪽).<br/> (3) 이후 용인시는 2002. 9. 27. 참가인 2 한국교통연구원과 사이에 ‘용인경량전철 민간투자유치사업 협상 및 실시협약 작성’을 위한 업무협약을 체결하였는데(예산액: 1억 6,700만 원), 위 업무협약 중 이 사건과 관련된 내용은 아래와 같다(을 제37호증. 아래 업무협약서상 ‘교통개발연구원’은 참가인 2 한국교통연구원의 변경 전 명칭이다).<br/>용인경량전철 민간투자유치사업 협상 및 실시협약 추진에 따른 업무협약서?제1조(목적) 이 협약은 2001년 12월 31일 용인시에 의해 고시된 용인경량전철 민간투자사업기본계획에 의거하여 선정된 우선협상대상자의 사업계획서에 대하여 향후 협상 및 실시협약 등의 업무를 원활히 추진하기 위하여 용인시장과 교통개발연구원장 간의 업무수행 및 필요한 지원사항 등을 규정함을 목적으로 한다.?제2조(협상단 구성 및 운영) 교통개발연구원장은 교통개발연구원에 ‘용인경량전철 민자유치사업 협상단’(이하 ‘협상단’이라 한다)을 구성하여야 하며, 협상단은 원칙적으로 ‘별표 1’과 같이 구성하되 필요시 상호 협의하여 조정할 수 있으며 협상업무를 성공적으로 추진하기 위하여 협상단은 전문가로 구성된 분야별 협상반과 총괄 협상반으로 운영하며, 교통개발연구원장은 협상과 관련된 업무를 용인경량전철 민자유치사업 협상단장(이하 ‘협상단장’)에게 위임한다.?제3조(협상단장 수행사항)① 우선협상대상자가 제출한 사업계획서를 기본으로 하여 수송수요 및 운임부분, 재무부분(수익률 및 금융조달사항 등), 사업비 및 운영비 부분, 정부지원 규모의 적정성 및 사업성 분석, 실시협약(안) 작성 등 필요한 사안을 협상단장이 주관하여 우선협상대상자와 협상을 수행한다.② 용인시의 협상(안)을 제시할 때에는 용인시 및 관계 행정기관의 의견을 반영하여야 한다.③ 정부지원규모에 대한 관계 행정기관과의 협의를 용인시장과 함께 적극 추진한다.?[별표 1] ? 협상단 구성계획(생략)<br/> (4) 참가인 2 한국교통연구원은 2002. 10. 1. 위 협약에 따라 참가인 2 한국교통연구원 소속 연구원, 용인시 공무원이 각 1인씩 포함된 전문가들을 위촉하여 총괄 및 실시협약 협상반, 수요 협상반, 사업성 협상반, 기술·사업비 협상반, 협상 지원반으로 구성된 협상단(을 제92호증 중 7쪽. 이하 ‘용인시 측 협상단’이라 한다. 용인경전철 측으로부터 제안된 사업계획서의 검토와 협상은 ‘총괄 및 실시협약 협상반’과 ‘부문별 협상반’으로 구분하여 진행되었는데, 총괄 및 실시협약 협상반이 전체 협상의 중심이 되었고, 부문별 협상반은 총괄 및 실시협약 협상반에서 합의를 도출하지 못하는 부분, 전문적인 분야 등에 대하여 심도 있는 검토를 수행하였다)을 조직한 다음 2002. 10. 4.부터 용인경전철 측 협상단과의 협상을 시작하였다. 용인시 측 협상단에서 총괄 및 실시협약 협상반에는 소외 7(협상단장), 소외 9, 소외 8이 참여하였고, 수요 협상반에는 소외 9가 참여하였으며, 사업성 협상반에는 소외 8이 참여하였고, 기술·사업비 협상반에는 소외 8이 참여하였다(을 제92호증 중 32~34쪽).<br/> (5) 용인시 측 협상단은 용인경전철 측 협상단과 사이에 총괄 및 실시협약 협상 25회, 기술 및 사업비 협상 41회, 수요 협상 7회, 사업성 협상 12회 등 합계 85회에 걸쳐 협상을 진행하였고, 2003. 10. 20. 실시협약안에 대한 가협상을 완료하였다. 위 가협상의 부문별·쟁점사항별 주요 협상결과 중 이 사건과 관련된 내용은 아래와 같다(을 제92호증 중 8~15쪽).<br/>1. 분야별 협상결과 가. 사업비 분야 ○ 사업비는 용인경전철 측 협상단이 제시한 총사업비 8,441억 원 중 17.4%(1,471억 원)를 삭감하여 6,970억 원에 합의함(2001년 12월 31일 기준 불변가)? 나. 운영비 분야 ○ 운영비의 경우 용인경전철 측 협상단이 제시한 8,840억 원 중 15.7%(1,390억 원)를 삭감하여 7,450억 원에 합의함(2001년 12월 31일 기준 불변가)? 다. 교통수요 ○ 요금대별(1,000원, 1,100원, 1,200원) 통행수요 및 통행수입 분석을 시행함 ○ 교통수요는 사업계획서보다 약 12% 하향조정하는 것으로 합의함(2008년 기준 1일 수요: 약 149천 명 → 약 139천 명) - 버스노선 개편을 전제로 수요를 제시하였으나, 연계버스 노선 조정을 근거로 한 수요만을 고려? 라. 수익률 수준 ○ 당초 사업계획서 제시 수익률은 10.33%(경상 기준 15.84%) ○ 용인경전철 측 협상단은 협상대상자 지정 이후(2002. 9.) 사업성 재분석 및 외국인 출자자의 수익률 상향 조정 요구: 국내·외 순수투자자의 유치를 위한 순수투자자의 요구 수익률 수준을 감안하여 협상 과정 중 사업 수익률을 9.7%로 수정 제시하였음. ○ 최종적으로 사업 수익률은 차입금리, 위험프리미엄, 국내·외 사례 등을 종합적으로 고려하여 8.86%(실질 기준)로 합의하였음? 마. 정부보조금의 규모 ○ 타 경전철사업과 비교하여 총사업비 대비 수송수요가 적어서 정부보조금은 높을 수밖에 없으며, 따라서 정부보조금은 43% 수준(2,997억 원, 2001년 12월 31일 불변가격)으로 최종합의 - 운영수입보증기간을 20년에서 30년으로 보장하여 주는 대신에 정부보조금은 45%에서 43%로 약 140억 원 감소시킴?2. 실시협약의 주요 쟁점사항 협상결과 (10) 분당선 연장구간 ○ 분당선 연장구간(오리-수원)이 본 사업 2009년 1월 이후의 운영개시일까지 전구간 준공이 안 될 경우 수요 감소분을 보상함 - 분당선 연장구간의 일부만 준공될 경우에는 일부 미운영에 의한 본 사업 수요 감소분에 대한 운영수입을 사업시행자에게 지급 - 수요산정은 당사자가 합의한 제3의 교통수요 전문기관에 요청하여 산정(본 사업 수요 협상시 합의한 수요 가정조건에 근거)함<br/> (6) 용인시는 중앙 민간투자사업 심의위원회의 심의 등을 거쳐, 2004. 7. 27. 용인경전철과 사이에 용인경량전철 민간투자시설사업 실시협약을 체결하였다(이하 위 사업을 ‘이 사건 사업’, 위 실시협약을 ‘이 사건 실시협약’이라 한다). 이 사건 실시협약의 주요 내용은 [별지 5] 기재와 같다[이 사건 실시협약의 전문(全文)은 갑 제5호증 참조].<br/>다) 용인경전철의 출자자 지분 변경<br/> (1) 용인경전철은 이 사건 실시협약 체결(2004. 7. 27.) 직후인 2004. 7. 30. 용인시에 이 사건 실시협약 제10조 제3항에 근거하여 출자자 지분변경 사실[○○○가 보유하던 60%의 지분을 주식회사 ☆☆☆(이하 ‘소외 17 주식회사’라고만 한다)가 보유하게 되었다는 내용 및 소외 17 주식회사, 소외 2 회사, 소외 16 회사가 2004. 7. 30. 용인경전철의 지분을 다음 표의 기재와 같이 양도한다는 내용 등]을 통지하며 그 승인을 요청하였고, 용인시는 2004. 8. 5. 위 요청을 승인하였다(을 제16호증 중 5쪽).<br/>구분소외 17 주식회사소외 2 회사소외 16 회사소외 15 회사소외 22 회사소외 23 회사소외 24 회사▽▽▽ 공제회◎◎◎ 공제회계당초602812------100변경2612.57.5515105145100<br/> (2) 소외 17 주식회사는 2004. 8. 12. 용인경전철의 지분 중 5.97%를 소외 25 회사에, 6.99%를 소외 26 회사에 양도하였으나 위 지분양도에 관하여 용인시의 사전승인을 받지는 않았다.<br/>라) 용인경전철의 사업실시계획 승인·고시<br/> 용인경전철은 2005. 7. 26. 용인시에 사업실시계획의 승인을 신청하였고, 용인시는 경기도 도시계획위원회의 도시관리계획 심의 및 건설교통부장관의 도시철도사업계획의 승인을 위한 협의를 완료한 다음, 2005. 11. 15. 용인시 고시 제2005-378호로 용인경전철의 사업실시계획을 승인·고시하였다.<br/>3) 소외 5가 용인시장으로 재직한 기간 - 추가공사비 부담 협약 체결 등<br/>가) 소외 5의 재직 기간<br/>소외 5는 2006. 7. 1. 용인시장으로 취임하여 2010. 6. 30.까지 재직하였다.<br/>나) 용인시의 분당선 조기개통 요청<br/> (1) 정부 중앙부처(건설교통부, 철도청)의 분당선 연장사업 계획에 따르면, 3단계 사업구간(구갈 ~ 수원)은 당초 2008년 말경 완공과 동시에 개통할 계획으로 되어 있었으나, 그 개통시기가 2013년으로 지연되었다. 이에 용인시는 2007. 9.경부터 한국철도시설공단에 ‘분당선 연장구간의 개통이 늦어질 경우 분당선 연장사업과 연계된 이 사건 실시협약의 손실보상규정에 따른 손실부담금을 부담하게 됨’을 이유로 분당선 연장구간(오리 ~ 수원) 중 죽전 ~ 기흥 구간을 조기에 개통하여 줄 것을 요청하였다(을 제108, 109호증).<br/> (2) 한국철도시설공단은 2008. 3. 5. 용인시장에게, ‘공사기간 단축에 따른 추가공사비 310억 원 및 적정 소요예산 확보가 전제되고, 용인시의 적극적인 행정지원이 수반된다면 신갈역을 통과역으로 하여 죽전 ~ 기흥 구간이 2011. 12. 개통으로 단축 가능하다’고 통지하였다(을 제111호증).<br/>다) 용인시의 용인경전철에 대한 이 사건 실시협약 위반사항 통지<br/> (1) 용인시는 2007. 11. 22. 국토해양부와 기획예산처에 ‘민간사업자 협약 위반사항 발생보고’를 제출하였는데, 그 요지는 ‘용인시가 2004. 8. 5. 용인경전철의 출자자 지분변경을 승인한 이후 소외 17 주식회사의 주주가 용인시의 승인 없이 변경된 사실을 발견하였고, 이는 이 사건 실시협약 제10조 위반에 해당하는바, 사업시행자의 주요 의무 불이행으로 이 사건 실시협약에 따라 우선 시정통지하고, 변경협상 등 용인시에 실익이 되는 수단으로 활용하고자 한다’는 것이다(을 제16호증). 한편 용인시는 이와 관련하여 법무법인(유한) ◁◁◁의 법률자문을 받기도 하였다(을 제168호증의 연번 4, 5 등).<br/> (2) 용인시는 2007. 12. 6.부터 2018. 3. 17.까지 용인경전철에 4회에 걸쳐 ‘이 사건 사업과 관련하여 출자자 및 출자지분을 변경한 사항은 이 사건 실시협약 제10조 위반에 해당함’을 통지하며 그 시정을 요구하였고(을 제17호증의 1, 2, 을 제18호증의 1, 2), 2008. 1. 7. 이 사건 실시협약의 변경을 요구하였다(을 제124, 126호증). <br/> (3) 용인경전철이 용인시의 이 사건 실시협약 변경 요구를 수용함에 따라, 용인시는 2008. 4. 11. 변경협상단을 구성하여 용인경전철과 사이에 이 사건 실시협약 변경을 위한 협상을 개시하였다.<br/>라) 용인시의 분당선 조기개통 추가공사비 부담 및 이 사건 실시협약 변경에 관한 특약 체결<br/> (1) 용인시는 2009. 7. 7. 한국철도시설공단과 사이에 ‘오리 ~ 수원 복선전철 건설사업 조기개통구간(죽전 ~ 기흥) 추가사업비 부담협약’을 체결하였는데(이하 ‘추가사업비 부담협약’이라 한다), 그 주요 내용은 ① 조기개통에 소요되는 추가사업비 310억 원(추정)은 전액 용인시가 부담하고, ② 용인시의 추가부담으로 시행되는 죽전 ~ 기흥 구간은 2011년 말까지 조기개통한다는 것이며[을 제99호증(을 제117호증과 같다)], 이에 따라 용인시는 한국철도시설공단에 2009년부터 2011년까지 추가 사업비를 납부하였다.<br/> (2) 한편 위 다)의 (3)항의 협상을 거쳐 용인시는 2009. 7. 8. 용인경전철과 사이에 이 사건 실시협약 변경에 관한 특약을 체결하였는데(이하 ‘2009. 7. 8.자 실시협약 변경특약’이라 한다), 그 주요 내용은 ① 이 사건 실시협약 제63조의 운임수입보조금의 지급 기준을 예상운임수입금의 90%에서 79.9% 이하로 변경하고, ② 이 사건 실시협약 제75조 제1항, 제3항의 분당선 연장지연 손실보상규정을 삭제하는 것이다(을 제13, 62호증).<br/> (3) 위와 같은 2009. 7. 8.자 실시협약 변경특약 체결의 협상 과정에서 작성된 용인시 내부의 ‘변경실무협상 추진결과 보고’ 문서(을 제142호증)에 의하면, 용인시는 이 사건 실시협약 제63조의 운임수입보조금의 지급 기준 변경[위 (2)항의 ①]으로 인한 비용절감액은 7,866억 원, 이 사건 실시협약 제75조의 분당선 연장지연 손실보상규정의 삭제[위 (2)항의 ②]로 인한 비용절감액은 798억 원으로 각 산정하였다.<br/>4) 소외 6이 용인시장으로 재직한 기간 - 준공보고서 반려 등 이 사건 실시협약 미이행에 따른 법적 분쟁<br/>가) 소외 6의 재직 기간<br/>소외 6은 2010. 7. 1. 용인시장으로 취임하여 2014. 6. 30.까지 재직하였다.<br/>나) 용인시의 3차례의 준공보고서 반려 및 용인시와 용인경전철의 각 이 사건 실시협약 해지 통지<br/> (1) 용인경전철은 이 사건 경전철 공사를 완료한 뒤 2010. 7. 5. 용인시에 준공보고서를 제출하였으나, 용인시는 2010. 7. 14. ‘구비서류 미비 및 감리원의 검토·확인·준공검사 등 미이행으로 준공확인 불가’의 사유로 위 준공보고서를 반려하였다(을 제68호증의 2). 이후 용인경전철은 2010. 11. 10. 용인시에 ‘부분준공에 대한 준공보고서’를 제출하였으나, 용인시는 2010. 12. 8. ‘소음방지를 위한 방음시설 등 모든 작업을 조속히 완료한 후 준공확인을 신청하라’는 취지로 회신하였다(을 제68호증의 14). 이후 용인경전철은 2010. 12. 10. 용인시에 준공보고서를 제출하였으나, 용인시는 2010. 12. 20. ‘실시협약 및 실시계획(승인조건)에 따른 공사 미완료’를 이유로 위 준공보고서도 반려하였다(을 제68호증의 17).<br/> (2) 이에 용인경전철은 ‘용인시의 부당 준공거부 등의 의무불이행’을 이유로 하여 2011. 1. 11. 이 사건 실시협약을 해지한 뒤(을 제68호증의 20), 2011. 2. 18. 국제상업회의소 국제중재법원(이하 ‘국제중재법원’이라 한다)에 국제중재를 신청하였다(갑 제10호증의 1 중 10쪽).<br/> (3) 피고는 2011. 3. 2. 용인경전철에게 "사업시행자 의무불이행으로 인한 실시협약 해지 통지"라는 제목의 공문을 보내 ‘용인경전철의 의무이행 거절’을 이유로 이 사건 실시협약을 해지하였다(을 제68호증의 21).<br/>다) 용인시의회의 행정사무조사<br/> (1) 용인시의회는 이 사건 경전철 사업추진 전반에 대한 진상규명을 위한 시의회 차원의 조사가 필요하다고 판단하여, 조사기간을 2011. 3. 8.부터 2011. 9. 7.까지로 한 행정사무조사를 실시하였다(갑 제4호증).<br/> (2) 행정사무조사 결과보고서의 ‘시정 및 처리요구사항’ 중 이 사건과 관련된 내용은 다음과 같다(갑 제4호증 중 141~144쪽).<br/>2. 전문용역 등 객관적 검증을 통한 경전철 운영방안 수립 ○ 경전철 운영방안과 관련 직영, 위탁, 재협상에 따른 문제점을 원점에서 재검토하여 최적의 방안 도출 ○ 철도, 회계, 법률 등 각 분야의 전문가 및 전·현 경전철 업무담당자 등으로 자문위원회를 구성하여 경전철 정상화 운영방안 협의 ○ 협의내용을 토대로 운영방안에 대한 전문용역 등 객관적 검증을 거쳐 최종방안 수립 ○ 운영방안 최종 정책결정에 앞서 의회와 사전협의 이행?3. 해지시 지급금 산정근거 검증 철저 및 회계원장 열람권한 확대 검토 ○ 해지시 지급금에 대해 당사자간 3천억 원 이상의 상당한 차이를 보임 ○ 사업시행자가 제시한 회계원장(지출금액, 수입금액, 차입금)의 사실 여부 및 건설계약자와 재하도급자에 대한 공사비 집행 검증 후 해지시 지급금 결정절차 이행 ○ 해지시 지급금에 대한 명확한 검증이 이루어질 수 있도록 회계장부 열람 권한을 확대하여 해지시 지급금 산정근거 검증 철저?4. 해지시 지급금 재원마련을 위한 정부지원 건의 방안 마련 ○ 이용수요 과다책정 등에 따른 정부와 지자체간 50:50 균등부담 검토 - 최소운영수입 보장(MRG) 제도 적용사업 국비지원 건의 · 정부에서 민자사업 유치를 위한 MRG 제도를 적용한 사업에 한해 지원 · 국가기간교통망계획에 포함된 사업을 지자체 부담으로 추진 · 정부투자기관인 한국교통연구원, 기획재정부 등 정부승인을 통한 사업추진 · 분당선 연장선(국토부) 개통지연 책임 · 민자사업추진체계의 근거 법률이 마련되기 전에 추진된 사업 ※ 용인경전철 기본계획 수립(1996년 12월) ○ 부산-김해 경전철과 공동대응 등 협력방안 검토 ▶ 해지시 지급금 정부지원을 통한 용인경전철 정상화로 정책의 신뢰성 확보?9. 동부권 등 용인시 도시개발사업 대응책 마련 ○ 경전철 수요 예측 당시 반영된 용인도시기본계획의 개발사업 지연이 경전철 수요부족의 한 원인으로 작용 ○ 경전철 경유지 수요창출을 위해 동부권 도시개발사업 유도를 위한 적극적인 대응안 마련 ○ 오염총량제로 인한 개발제한과 관련 경기도 및 환경부와 지속적인 해결방안 모색 강구?10. 신규 도로개설 추진 시 경전철 노선과 연계 검토 ○ 경전철 이용수요 증대를 위해 경전철 영향권을 경유하는 신규도로 개설 추진 시 경량전철 노선과의 연계성 검토 후 추진 ○ 중복투자로 인한 예산낭비 방지?12. 손해배상 청구 등 적극적 법적대응 검토 ○ 사업시행자의 일방적인 협약해지로 용인시민의 이용 권리가 상실됨 ○ 소극적 법적대응에서 벗어나 용인시민의 입장에서 부실시공에 대한 손해배상청구 등 적극적 법적 대응방안 강구<br/>라) 국제중재법원의 1, 2차 중재판정<br/> (1) 국제중재법원은 2011. 9. 26. 1차 중재판정을 하였는데, 그 내용은 다음과 같다(갑 제10호증의 1 중 60쪽. 이하 ‘1차 중재판정’이라 한다).<br/> 『(가) ‘이 사건 실시협약 [부록 11] 4. 1)에 따른 최소 해지시 지급금’을 5,158억 9,100만 원으로 산정한다.<br/> (나) 용인시는 미지급된 최소 해지시 지급금의 총액(5,158억 9,100만 원)에 대하여 2011. 3. 3.부터 적용한 연 4.75%의 이자를 최소 해지시 지급금이 완납되는 날까지 용인경전철에게 지급하여야 한다.』<br/> (2) 국제중재법원은 2012. 6. 11. 2차 중재판정을 하였는데, 그 내용은 다음과 같다(갑 제10호증의 2 중 177, 191쪽. 이하 ‘2차 중재판정’이라 한다).<br/> 『(가) 용인시가 용인경전철의 3차 준공확인 통지에 대하여 준공확인필증을 발급하지 않았기 때문에 용인경전철은 실시협약을 유효하게 해지하였다.<br/> (나) 이 사건 실시협약 [부록 11] 7. 1)에 있는 해지시 지급금 중 기회비용의 계산에 대하여, 그 액수는 2,627억 7,200만 원이다.<br/> (다) 용인시는 ICC가 중재판정을 발급한 날로부터 7일 이내에 용인경전철에게 2,627억 7,200만 원을 지급하라. 용인시는 위 2,627억 7,200만 원 중 미지급된 부분에 대하여 완전한 지급이 이루어질 때까지 2011. 1. 12.(즉, 용인경전철이 2011. 1. 11. 실시협약을 해지한 날의 다음 날)부터 연 4.31%의 비율로 계산한 이자를 지급하라.』<br/>마) 용인시와 용인경전철 사이의 양해계약 및 재가동약정 체결 등<br/> (1) 용인시는 2차 중재판정에 앞서 이 사건 경전철 관련 참고자료로서 ‘사업재구조화(Restructuring) 방안’이라는 제목의 내부문서를 작성하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다(을 제101호증).<br/>1. 검토배경 (1) 당초 실시협약상 운영기간(30년) 과도한 운영수입보장(MRG) 부담 ○ 실시협약 체결시 "30년간 실시협약기준 90% 운영수입보장" ○ 특약체결주3) 당시 민간사업자가 79.9% 이하 수준으로 낮추기로 협의하였으나, 매년 소비자물가상승율 적용에 따른 요금인상 및 할인·면제요금 적용으로 용인시의 부담이 매년 증가할 것으로 예상【용인시 부담 예상액】구분90% 운영수입 보장시79.9% 운영수입 보장시용인시 부담 예상액39,502억 원33,968억 원? ※ 가정사항: 연 3% 물가상승율 적용(경상가) / 초기 개통 수요 32,408명 / 적용요금 1구간(1,000원), 2구간(1,100원), 매 5년마다 100원 인상?<br/> (2) 국재중재 1단계 판결에 따른 최소 해지시지급금이 확정된 상태이고, 금년 상반기 2단계 중재판정에 따라 건설이자, 기회비용 등의 추가적인 지급이 우려됨. ○ 막대한 해지시지급금의 일시지급 의무가 발생함에 따른 용인시 재정 부담과 채무상환이 지연될 경우에는 강제집행으로 인한 용인시 금고 압류 우려 및 대외신인도 하락 등의 문제점이 우려됨. ○ 2단계 판결확정시 사업자 입장에서는 사업해지에 따른 해지시지급금을 받으면 그만이나, 용인시의 경우 일시에 해지시지급금 마련에 따른 부담과 동시에 경전철 운영을 정상화해야 하는 부담을 동시에 질 수밖에 없음. ○ 해지시지급금 지급시 부가가치세(VAT) 10% 추가부담 우려됨.? (3) 소송에 따른 소모적인 시간낭비보다는 현실적인 해결방안을 모색하여 최단시간 이내에 개통할 수 있는 방안 모색 ○ 조속한 사업정상화 및 운영 재개에 따른 비용 최소화 ○ 시스템 특성상 ○○○(◇◇◇)로부터 운영기술에 대한 협조가 필수적으로 요구됨. ○ 시설물의 장기간 방치와 시스템 노후화에 따른 문제점을 최소화하기 위하여 조속한 시스템 재가동 및 인력 확보 필요해지시지급금 등의 일시 지급과 운영기간중 재정 부담을 완화하고 사업의 조속한 정상화의 목적을 달성할 수 있는 사업재구조화(Restructuring) 방안을 마련하여 사업시행자 및 투자자와 협상하고자 함.?<br/>2. 사업재구조화 방안 (1) 사업재구조화의 기본 구조: "수입보장방식 → 비용보전방식" ○ 사업시행자에게 최소운영수입을 보장(MRG)해주는 기존 방식에서, 실제 운영수입이 총민간투자비에 이자율을 반영한 원리금상환금액과 운영비의 합계액에 미달하는 경우 재정 보조하는 방식으로 변경 ○ 운영수입은 사업시행자에게 귀속하되, 실제수입이 사업운영비에 미달하는 경우 그 부족분을 용인시에서 지원하고, 초과하는 경우 환수함. ○ 총민간투자비 중 일부를 조기에 상환하여 운영기간 중 사업운영비 지원 부담을 줄일 수도 있음.?보장금액 = 총민간투자비 상환액(원금, 상환이자) + 운영비(세금포함)?<br/>3. 재구조화로 인한 효과분석구분기존구조시(MRG 79.9%)사업재구조화시합계"민간투자비 + 운영비" 지원지방채원리금 상환금용인시 부담액(경상가)33,968억 원17,526억 원12,055억 원5,471억 원?※ 가정사항 - 민간투자비 판정금액 + 추가 투자비(추가 건설이자 포함): 8,500억 원 - 재정지원 금액: 5,500억 원(지방채 발행 4,500억 원, 자체예산 1,000억 원) - 재정지원 후 잔여 민간투자비: 3,000억 원 - 물가상승률: 년 3% / 적용금리: 6.2% - 적용요금: 매 5년 100원 인상(최초요금 1,050원) - 상업운전 개통시기: 2013. 01. 01 - 운영비 수준: 현 실시협약 90% 수준(30년간 15,186억 원) - 지방채 발행금리: 2,500억 원 년 3.5%(지역개발기금) 3년거치 5년상환 2,000억 원 년 4.9%(시금고) 10년 균분상황<br/> (2) 용인시는 2차 중재판정 직전인 2012. 4. 19. 용인경전철과 사이에, ‘실시협약에 대한 해지통지의 철회, 최소운영수입 보장방식에서 연간사업운영비 보전방식으로 사업구조변경, 용인시가 재가동 업무비용 약 350억 원을 부담’하는 내용의 양해각서 및 재가동약정을 각 체결하였는데, 양해각서 및 재가동약정의 주요 내용은 다음과 같다.<br/> (가) 2012. 4. 19.자 양해각서 (갑 제6호증의 1)<br/>제1조(본 양해각서의 목적) 본 양해각서는 본 사업의 재구조화 및 용인경량전철의 재가동 기타 본 사업에 관한 당사자들의 역할과 협력사항에 관하여 규정하고, 이에 기초하여 양 당사자 사이에 최종적으로 합의에 이를 경우 체결하게 될 본 협약(이하 ‘본 협약’이라고 한다)에 포함될 내용을 규정함으로써 상호간 신뢰관계를 형성하고 공동의 이익을 증진하는데 그 목적이 있다.?제4조(해지의 철회) (1) 각 당사자는 각각 상대방에 대하여 한 실시협약에 대한 해지 통지를 2단계 중재판정일 이전까지 각 철회하기로 하고 상대방은 이에 동의하도록 하며, 이에 당사자들은 본 협약의 체결로써 실시협약의 해지통지의 철회에 대하여 합의하기로 한다. 단, 본 협약이 2단계 중재판정일 전까지 체결되지 아니하는 경우에도 당사자들은 본 양해각서가 해지되지 않는 한 중재판정을 집행하지 아니하기로 하며, 당사자들은 본 양해각서 또는 본 협약이 해지되지 않는 한, 중재판정의 결과를 가지고 본조 제1항 소정의 해지철회 합의의 효력을 다툴 수 없다. (2) 제1항의 해지통지 철회의 합의는 현재 진행중인 본 사업에 대한 당사자간의 중재절차 및 그 결과에 영향을 주지 아니하고 제9조에 따른 본 양해각서의 해지 또는 본 협약의 해지를 그 해제조건으로 한다.?제5조(기본방안) (1) 본 사업의 재구조화를 위한 방안은 첨부 1에 제시된 재구조화 일정에 따라 주무관청과 사업시행자가 상호협의하여 확정하기로 한다. (2) 주무관청은 사업시행자에게 사업재구조화에 따른 재정지원금을 지급하되 최종적인 재정지원금의 금액, 지급시기, 지급방법 등에 관한 구체적인 내용은 추후 별도로 협의하여 본 협약에서 정하기로 한다. (3) 사업재구조화의 기본 원칙은 기존 실시협약의 최소운영수입 보장방식에서 사업시행자의 연간사업운영비보전방식으로 전환하는 것이다. 사업시행자의 연간사업운영비(이하 "연간사업운영비"라 한다)는 (a) 사업시행자의 대주단에 대한 부채원리금상환금액을 포함한 직접 비용(예, 인건비, 관리비, 제세공과금 등)과 (b) 관리운영계약에 의하여 관리운영계약자에게 지급할 비용의 합계액을 기준으로 결정한다. 당사자들은 운영기간 중 연간사업운영비에 대하여 상호 협의하여 합의하며, 연간사업운영비 조정방식에 대하여는 당사자들이 추후 합의하기로 한다.<br/> (나) 2012. 4. 19.자 재가동약정서 (Restart Agreement, 갑 제6호증의 2)<br/> 용인경량전철 민간투자시설사업과 관련하여, 주무관청으로서 용인시(이하 "주무관청")와 사업시행자로서 용인경전철주식회사(이하 "사업시행자")는 첨부한 조건에 따라 사업시행자는 주무관청에 2004년 7월 27일자로 당사자간에 체결된 실시협약(이하 "실시협약")에 따라 시행된 용인경량전철시스템과 관련하여 재가동을 위한 업무("재가동 업무")를 제공하고 주무관청은 동 업무를 수용하고 그 대가를 지급하기로 이에 합의한다.?3) 재가동 업무대금 재가동 업무 대금은 다음과 같으며 별첨 2에 자세히 규정됨 a) 부분준공확인 업무(1단계): 금 563,520,000원 b) 운영 준비 업무(2단계): 금 34,436,480,000원 위 금액은 제11조 규정에 따라 확인 요함.<br/> (3) 용인시는 2012. 6. 1. 용인경전철과 사이에 위 2012. 4. 19.자 양해각서에 따라 ‘용인경전철의 2011. 1. 11.자 실시협약 해지’ 및 ‘용인시의 2011. 3. 2.자 실시협약 해지’를 각 철회하여 이 사건 실시협약의 효력을 부활시키고, 3년간 용인경전철이 이 사건 사업을 위탁운영하는 내용의 ‘용인경전철 재구조화 및 자금재조달 협약’을 체결하였다. 위 재구조화 및 자금재조달 협약의 주요 내용은 ‘최소운영수입 보장’ 방식을 ‘연간사업운영비 보전’ 방식으로 변경하는 것이고, 그 구체적인 내용은 다음과 같다(갑 제6호증의 3).<br/>용인경전철 재구조화 및 자금재조달 협약3조. 사업 재구조화에 대한 합의3.5 사업시행자는 ○○○ ▷▷▷ 주식회사("소외 27 주식회사")와의 관리운영계약에 따라 운영개시후 3년간 소외 27 주식회사에게 용인경량전철의 관리운영을 위탁한다. 단, 당사자 사이의 합의를 통하여 본 항의 운영방식은 변경될 수 있으며, 그 구체적인 내용은 변경실시협약에서 정하도록 한다. 사업의 운영 및 유지보수를 위한 인력 고용업체를 비롯한 사업시행자와 소외 27 주식회사의 각각의 역할 및 책임은 당사자들간의 별도의 협의에 따른다.3.6 운영기간동안 각 운영연도별로 주무관청은 그 적정성을 검토하여 다음과 같이 운영보조금을 지급하기로 한다("운영보조금"):(1) 운영기간 각 운영연도의 "연간 사업운영비"는 다음의 합계금액이다: (a) 아래 7조에 나와 있는 대주단에 지급할 채무 원리금 상환 금액을 포함해 주무관청과 사업시행자 간에 상호 합의한 직접비용(인건비, 유지보수비, 제세공과금 등) (b) 운영기간 동안 관리운영계약에 따라 관리운영계약자에게 지급할 금액(2)~(5) 생략3.8 본 협약에 대한 추가 조건으로서 당사자들은 2009년 7월 8일자주4)로 체결한 특약을 취소하는 데에 합의한다. 단, 제8조에 따라 본 협약이 해지되는 경우, 상기 취소는 무효로 한다.3.9 당사자들은 늦어도 2013년 2월 28일까지, 실시계획을 변경하기로 합의한다.?5조. 실시협약 변경에 대한 합의 당사자들은 2013년 1월 31일 또는 그 이전에 다음에 관한 실시협약 조항을 변경한다는 것에 동의한다. (1) 주무관청의 보조금 지급 (2) 운영 관련 사항의 변경 (3) 총 사업비 (4) 관리 운영권 (5)~(9) 생략<br/> (4) 용인시는 1차 중재판정에 따라, 2011년부터 2013년까지 용인경전철에게 합계 5,617억 원(= 2011년 합계 264억 원 + 2012년 합계 4,856억 원 + 2013년 합계 497억 원)을 지급하였다(피고의 2023. 4. 12.자 준비서면 8쪽, 을 제185호증의 1 내지 3. 지연손해금을 포함한 금액으로 보인다).<br/> (5) 용인경전철은 2013. 4. 26. 용인시 경량전철의 운행을 개시하였고, 용인시는 2013. 7. 25. 용인경전철과 사이에 이 사건 실시협약에 대한 변경협약을 체결하였는데(이하 ‘이 사건 변경협약’이라고 한다), 이 사건 변경협약의 주요 내용은 [별지 6] 기재와 같다[이 사건 변경협약의 전문(全文)은 갑 제7호증 참조].<br/>나. 이 사건 경전철의 운영 현황 등<br/> 1) 이 사건 경전철의 운영 첫 해인 2013년의 실제 1일 평균 이용수요는 무임승차 포함 약 8,600명, 무임승차 미포함 약 6,400명에 불과하였고, 2013년부터 2022년까지 실제 이용수요는 아래 표의 기재와 같다.<br/>무임승차 포함?20132014201520162017총 인원(무임승차 포함)2,152,256명5,067,521명8,543,367명9,469,152명10,087,198명일 평균약 8,609명주6)약 13,883명약 23,406명약 25,942명약 27,636명?20182019202020212022총 인원(무임승차 포함)11,005,185명12,073,951명8,407,067명9,292,727명11,140,348명일 평균약 30,151명약 33,079명약 23,033명약 25,459명약 30,521명무임승차 미포함?20132014201520162017총 인원(무임승차 미포함)1,605,153명3,779,357명6,371,643명7,062,094명7,523,032명일 평균약 6,420명약 10,354명약 17,456명약 19,348명약 20,611명?20182019202020212022총 인원(무임승차 미포함)8,207,667명9,004,753명6,269,991명6,930,516명8,308,472명일 평균약 22,486명약 24,670명약 17,178명18,987명약 22,762명<br/> 2) 용인시가 2013년부터 2022년까지 용인경전철에게 이 사건 변경협약 제26조 제2항에 따라 실제 지급한 금액의 총 합계는 4,293억 6,191만 8,000원이고, 연도별 세부 내역은 아래 표 기재와 같다. 이는 이 사건 변경협약 및 그 이후인 2016. 6. 1.(을 제188호증)과 2017. 1. 25.(을 제150호증)에 각 체결된 부속합의서에 기재된 금액을 토대로 산정한 것이다(을 제186호증).<br/>연도관리운영비(원)(①)관리운영권가치(원)(②)운임수입(원)(③)지급액(원)(① + ② - ③)2013주7)30,049,672,4604,053,788,0701,034,460,53033,069,000,000201432,834,053,00026,645,814,0006,062,717,00053,417,150,000201532,664,103,00022,795,971,0004,813,653,00050,646,421,000201629,764,731,00022,391,116,0006,987,036,00045,168,811,000201730,696,859,00020,349,621,0007,616,086,00043,430,394,000201828,393,666,00018,538,633,0008,079,447,00038,852,852,000201929,027,893,00018,035,385,0009,117,089,00037,946,189,000202028,926,115,00017,143,015,0007,314,748,00038,754,382,000202130,825,272,00016,570,692,0005,618,984,00041,776,980,000202237,661,430,00016,710,475,0008,072,166,00046,299,739,000총합계310,843,794,460183,234,510,07064,716,386,530429,361,918,000<br/>다. 주민감사 청구 및 그 결과<br/> 1) 원고들 외 383명은 용인시 주민들로서 구 지방자치법(2014. 1. 21. 법률 제12280호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방자치법’이라 한다) 제16조의 규정에 따라 2013. 4. 11. 경기도지사에게 이 사건 사업과 관련한 다음의 기재와 같은 22건의 사안에 대하여 주민감사를 청구하였다(갑 제1호증. 이하 ‘이 사건 감사청구’라 한다).<br/>1. 추진과정상의 문제점 가. 국가예산으로 건설할 수 있는 기회 상실 건설교통부는 1996. 6. 철도청의 ‘수도권 동남부 내곽순환선 도농-광주-용인-신갈간 전철 건설 타당성 조사용역 최종보고서’를 근거로 1조 2,063억 원을 투자하여 2007년 개통을 목표로 총 연장 60km를 건설한다는 수도권 광역 전철망 추진계획을 발표하였으며, 경전철 추진을 위한 관계부처 의견조회 시에도 건설교통부가 1997. 7. 7. 경전철 노선과 수도권 광역철도 계획이 유사한 노선이라고 하였으므로, 현재의 경전철 대신 국가예산으로 전철을 건설할 수도 있었음에도 자치단체장의 선심성 행정으로 이러한 기회 일실.? 나. 우선협상대상자 1개 업체만 선정 구 민간투자법 시행령주8) 제13조 제4항에는 ‘특별한 사유가 없는 한 협상대상자 2인 이상을 그 순위를 정하여 지정하여야 한다’고 하고 있음에도 용인시에서는 2002. 9. 2. ○○○ 컨소시엄 1개 업체만을 우선협상대상자로 선정하여, 협상에서 유리한 위치를 선점하지 못하고 사업자가 제시하는 안에 끌려갈 수밖에 없게 됨.?2. 실시협약의 문제점 가. 잘못된 수요 예측에 근거 용인시의 용역을 맡은 한국교통연구원 용역보고서의 수요 예측이 사업자 측보다 더 많으므로(2011년 183천 명 / 171천 명) 수요 예측에 문제가 있음을 충분히 알 수 있었음에도 공론화시키지 않고 밀실협상을 진행하여 사업자 측의 수요 예측보다 약간 적은 수치(2011년 161천명)가 탑승할 것을 전제로 2004. 7. 27. 실시협약함.? 나. 시의회의 동의절차 무시 구 지방자치법 제39조 제1항 및 지방재정법 제44조 제1항주9)에 따라 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담, 채무부담의 원인이 될 계약의 체결 기타의 행위를 하고자 할 때에는 미리 예산으로 지방의회 의결을 받아야 함에도 용인시에서는 실시협약을 체결하면서 의회 결의를 받지 않음.? 다. MRG(Minimum Revenue Guarantee, 최소운영수입 보장) 제도(기획재정부 고시의 위법성) 규명 구 민간투자법 시행령 제37조 제1항에 의하면 ‘실제 운영수입이 실시협약에서 정한 추정운영수입보다 현저히 미달하여 당해 시설의 운영이 어려울 경우 예산의 범위 안에서 보조금을 교부할 수 있다’고 규정되어 있음에도, 기획재정부 고시인 민간투자기본계획에는 아무런 제한 없이 보조금을 지원할 수 있도록 되어 있어 위임입법의 한계를 벗어나 위법함.? 라. 2003년 민간투자기본계획 미적용 2004. 7. 27. 실시협약을 하였으므로 2003년 민간투자사업 기본계획(기획재정부)을 적용하여야 함에도 사업자에게 유리한 2002년 기본계획(용인시 고시 2001. 12. 31. 기준) 적용? 마. 민간투자심의위 의견 무시, Ramp-up(이론수요와 실제수요는 차이가 나기 때문에 운영초기위험도를 낮추기 위해 이론수요를 실제수요에 가깝도록 조정하는 것을 말한다. 이하 ‘Ramp-up’이라고만 한다) 협상 미비 용인시 민간투자사업심의위에서 분당선 연장공사 지연에 따른 손실보상조항에 대한 문제제기가 있었고, 중앙 민간투자사업심의위에서 ‘MRG(최소운영수입 보장) 90%, 30년간 보장’을 단계적으로 축소할 필요가 있다는 의견이 제시되었지만, 사업자의 요구를 받아들여 철회함으로써 300억의 손해가 발생하게 됨.? 바. 분당선 연장지연에 대한 보상 규정 2003. 12. 11. 용인시 민간투자 사업심의회, 2004. 3. 11. 부시장 주재로 열린 대책회의에서도 예상보다 늦어질 것이라고 하였으므로, 분당선 개통 지연은 충분히 알 수 있었음에도, 용인시가 2004. 7. 27. 실시협약에서 분당선 연장지연에 따른 손실을 전액 보상해 주기로 한 것은 이중보상으로 조기개통(2011년 말)을 위하여 지방채를 발행하여 197억 원 부담.? 사. 구 민간투자법주10)과 배치된 용인경전철사업 자료 비공개 관련 구 민간투자법은 주무관청이 감독과 감독명령, 동법에 의한 명령이나 처분의 취소, 변경, 원상회복 등의 처분을 할 수 있고(제45조, 제46조), 필요한 보고를 하게 하거나 현장출입 또는 서류검사를 할 수 있고(제51조 제1항), 감독명령에 위반하거나 보고를 하지 않거나 검사 등을 거부·방해 또는 기피하면 과태료에 처할 수 있도록 함(제65조 제1항). 그러나 용인시는 실시협약서 미제출 및 실시협약(제99조) ‘지적재산권 등 영업 비밀에 관련된 사항을 제외’ 규정을 이유로 공사비 집행내역 비공개에 대하여 미조치.? 아. 분쟁해결방식의 선택권 상실 협약 용인시는 분쟁 발생 시 사업자가 제시하는 대로 무조건 국제중재로 가기로 하였는데(실시협약서 제91조), 그 결과 국제중재로 가서 패소, 의정부시는 양자 합의 시 국내 중재로, 합의가 안 되면 국내법원으로 해결, 최근 문제점을 알고서 2012. 4. 19. 양해각서 등에서는 국내법원에서 분쟁을 해결하기로 한 것임.?3. 실시협약 이후의 문제점 가. 지분축소에 대한 미조치 용인시 민간투자시설사업 기본계획 고시에는 ‘사업시행자가 5인 이상의 출자자로 구성되는 경우 최상위 출자자의 지분율은 25% 이상이어야 한다’고 되어 있고, 실시협약서에는 ‘사업시행자는 발행주식의 5% 이상의 지분율을 가진 출자자 또는 그 출자자의 지분율을 변경하고자 할 경우 주무관청의 사전승인을 받아야 한다’라고 되어 있지만, 2004. 8. 12. 지분변경(26% → 13.6%)을 하면서 용인시의 승인을 받지 않았음. 시정명령, 과태료 부과, 계약해지 등을 할 수 있었지만, 3년이 넘게 지난 2007. 12. 2.에야 협약위반을 통지.? 나. 소외 1 前시장의 뇌물수수 소외 1 前시장은 ♤♤♤ 주식회사(이하 ‘소외 3 회사’라 한다)을 운영하는 소외 4로부터 미화 1만 달러를 받고 차량기지공사를 19억 원에 수주하게 함. 시장은 구 민간투자법과 실시협약에 의하여 사업자를 관리·감독해야 할 책임이 있었지만, 오히려 자신의 동생, 측근 등이 하도급을 받을 수 있게 영향력을 행사함으로써 관리·감독권을 포기한 것이므로, 그 액수의 다과를 떠나서 사업 전체에 대한 책임을 져야 할 것임.? 다. 사업자와 하청업체에 대한 관리감독 소홀 구 민간투자법에 의하면 주무관청은 제45조 및 제46조와 실시협약서에도 이러한 관리감독권이 인정되고 있음에도 사업자 및 하청회사 임직원들의 횡령액이 80억 원이 넘고, 온갖 방법으로 공사비를 빼돌렸으며, 구 건설산업기본법주11) 제31조 및 구 건설산업기본법 시행령주12) 제34조에 따라 하도급계약 내용의 적정성 등을 심사하게 되어 있음에도 아무런 조치를 취하지 않음.? 라. 동백지구 조경공사 수의계약 수의계약을 할 수 있는 경우가 엄격히 제한되어 있음에도, 용인시는 2007. 5. 9. 사업자와 협약을 체결하여 수의계약으로 발주하였고, 하도급과 재하도급 과정에서 50억 가량이 사라지는 등 부실공사가 이루어졌지만, 발주자인 용인시는 제대로 된 관리감독을 하지 않음.?4. 공사완료 이후의 문제점 가. 준공승인을 내주지 않고 법적인 분쟁으로 간 것 사업자가 공사를 완료하고 2010. 7. 5.과 그 전후에 3차례에 걸쳐서 준공을 해 달라고 요청하였지만, 그 때마다 용인시(소외 6 前시장)는 준공을 해 주지 않아 사업자가 2010. 12. 17. 가처분신청을 하면서부터 법적인 분쟁이 시작되어 8,500억 이상을 한꺼번에 물어주고, 공사비와 기회비용, 재가동비 등까지 모두 물어준 상황에서는 사업자가 협상을 할 아무런 이유가 없게 됨.? 나. 계약해지 시에 시의회의 동의절차 무시 공사비와 기회비용, 재가동비용, 변호사비용 등을 지급하게 된 것은 예산외의 의무부담을 한 것이므로 계약해지 시 의회의 동의를 받아야 할 것이지만, 2011. 3. 2. 해지통지를 하면서 의회의 동의를 받지 않았음.? 다. 잘못된 채용과 잘못된 판단 지방공무원법 제66조 제1항은 ‘정년은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 60세로 한다’라고 규정되어 있으나, 용인시는 2010. 11. 2. 1948년생인 소외 28을 정책보좌관(지방계약직 시간제 나급)으로 채용하고, 정책보좌관은 직영할 것을 전제로 정책을 수립한 것으로, 지방공기업법상 직영체계로 가는 것이 불가능하였지만 이에 대한 충분한 검토가 없었음. 라. 로펌 선정 과정 1조 원 규모의 사업에 대한 국제중재에 대응하기 위한 로펌을 선정하면서 하루 전에 공고를 냈던 것으로 보아 사실상 내정을 했던 것으로 보이고, 3배 이상 높은 금액을 제시한 로펌을 선택한 것도 문제가 있다고 할 것임.? 마. 국제중재에 대한 예측 실패 실시협약서에 해지시의 지급금에 대한 명확한 규정이 있고, 하자 등을 이유로 한 감액청구는 쉽게 인정받을 수 없는 것임에도 법적 분쟁으로 끌고 갔으나, 용인시의 주장이 받아들여지지 않았음. 용인시에 경전철에 대한 자문을 해 왔고 국제중재의 경험도 풍부한 법무법인 ◁◁◁이 ‘승소할 가능성이 없다’라고 하였으면 이를 감안하여 대책을 수립했어야 할 것이지만 그러지 않았다.? 바. 재협상기회의 상실 재협상과정에서 사업자가 MRG(최소운영수입 보장) 53%를 제시했으므로 MRG 53%와 저지규정(50%미만 시 배제)을 두었다면 초기수요 확보는 사업자의 책임으로 넘어가고 지금과 같은 재정적 어려움을 겪지 않아도 되었을 것임. 그렇지만 법적 분쟁으로 끌고 가서 재협상의 여지가 완전히 사라지게 된 것임.? 사. 소외 20 주식회사에 특혜제공 용인시는 2013. 2. 소외 20 주식회사에게 전대역과 차량 20대를 3년간 무상으로 사용하고, 구갈역과 동백역에도 광고판을 설치할 수 있게 함. 1조 원 이상 들인 공공시설을 민간기업에 무상 제공하는 것은 지나친 특혜임.? 아. 중재결정문의 비공개 2013. 3. 29. 중재결정문(1, 2차 판정, 소송비용)에 대하여 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조 제7호를 이유로 비공개 결정한 것은 중재에서 패소하여 공사비와 기회비용으로 8,500억 원을 물어주고 상대방의 소송비용도 80억 원을 물어주었음에도 그 근거를 공개하지 않는 것으로서 알권리를 침해하고 정보공개법을 위반한 것임.<br/> 2) 경기도지사는 2013. 6. 5.부터 2013. 7. 22.까지 48일간 용인시에 대한 감사를 실시한 후, 2013. 7. 30. ① 경전철 운영 활성화 프로젝트팀 설치·운영의 부적정, ② 계약직 임용 부적정, ③ 상업광고 협약체결 당시 경제성 분석 소홀, ④ 출자자 지분변경에 관한 업무처리 소홀을 지적하고, 위 지적사항에 관한 ‘주의 촉구’ 등 4건의 행정조치 및 관련 공무원 9명에 대한 ‘훈계’ 처리를 하였다는 내용의 감사결과를 공고하였고, 위 ① ~ ④ 사항(총 22개 세부사안)에 대한 구체적인 감사결과는 다음과 같다(갑 제1호증).<br/>1. 추진과정상의 문제점가. 국가예산으로 건설할 수 있는 기회 상실경전철 건설은 시장·군수에게 위임된 사무로서 용인시장이 정책적으로 판단할 사항임. 다만, 용인시는 이를 민간투자사업으로 추진하면서 지방의회의 동의를 받아야 하나 동 절차를 거치지 않고 실시협약한 사실에 대하여 서울고등법원 사건번호 2013노1107호로 재판 진행중이므로 감사대상에서 제외함.나. 우선협상대상자 1개 업체만 선정 - 구 민간투자법 시행령 위반본 사항은 검찰의 공소사실에 포함되어 서울고등법원 사건번호 2013노1107호로 재판 진행중이므로 감사대상에서 제외함2. 실시협약의 문제점 - 소외 1 前시장가. 잘못된 수요 예측에 근거본 사항은 검찰의 공소사실에 포함되어 서울고등법원 사건번호 2013노1107호로 재판 진행중이므로 감사대상에서 제외함나. 시의회의 동의절차 무시 - 지방자치법, 지방재정법 위반본 사항은 검찰의 공소사실에 포함되어 서울고등법원 사건번호 2013노1107호로 재판 진행중이므로 감사대상에서 제외함다. 최소운영수입 보장(MRG) 제도 - 위임입법의 한계를 벗어나서 위법함본 사항은 용인시 권한에 속하는 사무가 아니므로 지방자치법 제16조 제1항에 따라 감사대상에서 제외함라. 2003년 민간투자기본계획 미적용본 사항은 2005년 감사원에서 감사를 실시하였으므로 이번 감사대상에서 제외함마. 민간투자심의위 의견 무시, Ramp-up 협상 미비검찰의 공소내용(부정 처사 후 수뢰 등) 및 현재 2심 진행 중으로 재판에 관여하게 되므로 감사대상에서 제외함.바. 분당선 연장지연에 대한 보상규정 － 197억 원 추가 부담검찰의 공소내용(부정 처사 후 수뢰 등) 및 현재 2심 진행 중으로 재판에 관여하게 되므로 감사대상에서 제외함.사. 민간투자법과 배치된 용인경전철 사업 자료 비공개 관련구 민간투자법 제45조 및 제51조는 주무관청이 민간투자사업에 관련된 업무를 감독하기 위하여 같은 법에 따라 지정한 사업시행자에 대하여 가지는 감독권과 명령권, 보고·검사권한을 갖고 있으나,2011. 1. 11.과 2011. 3. 2. 용인시와 ○○○○○(○)간의 용인경전철사업 관련하여 사업시행자의 지정을 취소 또는 해지하였기 때문에 용인시의회의 자료 요구 시점에는 이미 사업시행자가 아니므로 구 민간투자법 제45조 및 제51조 등을 적용하기 어려움아. 분쟁해결방식의 선택권 상실 협약 - 국제중재조항중재법 제3조 제2호에 의하여 용인경전철 민간투자사업은 용인시와 ○○○○○(○)의 합의에 의하여 분쟁을 중재로 해결하고 중재기관의 선정도 당사자 간의 합의로 정할 수 있는 사항으로 규정 위반으로 판단하기 어려움3. 실시협약 이후의 문제점가. 지분축소에 대한 미조치용인 경량전철건설 민간투자시설사업기본계획 고시 및 용인경량전철 민간투자시설사업 실시협약서에 사업시행자 중 최상위 출자자의 지분율은 25% 이상이어야 하고, 5% 이상의 지분율을 가진 출자자 또는 그 출자자의 지분율을 변경하고자 하거나, 시공자를 변경하고자 할 경우에는 용인시장의 사전승인을 받아야 하나, 출자자 외 주주 변경시 주무관청의 사전승인을 받도록 규정하고 있지 않아 ○○○○(○) 주주변경과 관련하여 용인경량전철건설 민간투자시설사업 실시협약서 및 기본계획 고시 규정을 위반했다고 판단하기 어려움.그러나 2004. 7. 30. ○○○○○(○) 대표 출자자 □□□(□)의 지분(60%) 전부를 ○○○○(○)에 양도하여 출자자가 변경된 사실에 대하여 2007. 12. 6. 실시협약 위반으로 통지하고도 적극적 대처 없이 업무처리를 소홀히 한 사실이 있음나. 소외 1 前시장의 뇌물수수검찰의 공소내용(부정 처사 후 수뢰 등) 및 현재 2심 진행 중으로 재판에 관여하게 되므로 감사대상에서 제외함.다. 사업자와 하청업체에 대한 관리감독 소홀본 사항은 검찰의 공소사실에 포함되어 서울고등법원 사건번호 2013노1107호로 재판 진행중이므로 감사대상에서 제외함라. 동백지구 조경공사 수의계약본 사항은 검찰의 공소사실에 포함되어 서울고등법원 사건번호 2013노1107호로 재판 진행중이므로 감사대상에서 제외함4. 공사완료 이후의 문제점 - 소외 6 前시장가. 준공승인을 내주지 않고 법적인 분쟁으로 간 것본 사항은 감사원에서 이미 감사를 실시한 사항으로 지방자치법 제16조 및 경기도 주민감사 청구심의회 의결에 따라 2013. 4. 30. 공개된 감사원 감사결과를 통보하였음.나. 계약해지시에 시의회의 동의절차 무시 - 지방자치법, 지방재정법 위반중앙부처 질의 회신 결과와 법률 검토 결과 해지 시 지방의회의 미동의 사항을 위법하다고 볼 수 없다고 판단됨.다만 2004년 협약 체결시 의회 동의를 받지 않은 사항에 대해서는 현재 재판에 계류 중임.다. 잘못된 채용과 잘못된 판단지방계약직 공무원 채용 시 지방계약직공무원규정 제3조 제1항 [별표1] 및 용인시 인사위원회 의결사항대로 채용직위에 필요한 학력, 경력, 자격증 등 구체적 직무수행 요건을 정하여 공고하고, 공고대로 선발하여야 함.그런데도, 채용공고 시 인사위원회 의결에 따라 정년을 규정하여 만 60세 이상자를 선발할 수 없음에도 만 62세인 사람을 부적정하게 최종 합격자로 결정하였으며, 최종합격자는 지방계약직 공무원 규정에 의하여 6급 공무원으로 2년의 자격을 갖추어야 하나 시의원 경력은 상시 근무로 볼 수 없음에도 경력심의회 심의 없이 그대로 인정하여 부적격자를 임용한 사실이 있음라. 로펌 선정 과정본 사항은 감사원에서 이미 감사를 실시한 사항으로 지방자치법 제16조 및 경기도 주민감사 청구심의회 의결에 따라 2013. 5. 1. 공개된 감사원 감사결과를 통보하였음.마. 국제중재에 대한 예측 실패2010. 8. 2.부터 2010. 1. 31.까지 법무법인 ○○○이 법률 자문한 공식적 서류에서 승소할 가능성이 없다고 한 사례는 확인되지 않았으며, 다만 2010. 12. 17. 사업시행자 완공 예정일 준수 의무불이행 관련 질의에서 신중히 고려해 판단할 것을 자문받은 바 있으므로 이 사실로 위법·부당 사항임을 지적하기 어려움.바. 재협상기회의 상실 - 최소운영수입 보장 53% 제안○○○○○ 문서 대장을 확인한 결과 재협상과정에서 사업자가 MRG 53%를 제시했는지 여부에 대하여 찾을 수 없었으며, 또한 경량전철 운영 활성화 프로젝트팀은 사무관리 규정을 위배하여 문서 등록 및 접수를 하지 않아 이를 확인할 수 없었음.경량전철 운영 활성화 프로젝트팀의 사무관리규정 위반사항은 경량전철운영 활성화 프로젝트팀 설치·운영 부적정 건으로 별도 처분 요구사. 소외 20 주식회사에 특혜제공용인시 의회의 의결을 받아 처리한 사항으로 위법하다고 할 수 없으나, 협약체결 시 경제성을 분석하면서, 상업광고 불가에 따른 손실액으로 280백만 원을 예상하면서, ○○○○ 관광객 660만명의 35%인 단체관광객 227만명의 이용수요 증대가 예상된다고 단순 추정하는 등 제휴와 관련한 충분한 경제성 검토 없이 협약을 체결한 것에 대하여 주의 요구 및 관련자 훈계 처분 요구아. 중개결정문의 비공개 - 알권리 침해, 정보공개법 위반법령 절차에 따른 정보공개심의회의 심의를 거쳐 비공개 대상 정보로 결정된 사항이므로 불복할 경우 행정심판 또는 행정소송을 청구하여야 함.<br/>라. 이 사건 관련 용인시 공무원들의 직위<br/>성명근무기간직위당시 용인시장소외 12002. 7. 1. ~ 2006. 6. 30.시장-소외 52006. 7. 1. ~ 2010. 6. 30.시장-소외 62010. 7. 1. ~ 2014. 6. 30.시장-소외 212004. 6. 25. ~ 2005. 10. 30.기획예산담당관소외 12005. 10. 31. ~ 2007. 7. 1.기획예산과장소외 1/소외 52007. 7. 2. ~ 2009. 1. 1.정책기획과장소외 52010. 9. 6. ~ 2011. 7.자치행정국장소외 6소외 292000. 11. 27. ~ 2002. 7. 5.교통시설담당소외 12002. 7. 6. ~ 2007. 1. 1.전철기획팀장소외 1/소외 52007. 1. 2. ~ 2010. 10. 13.전철기획담당소외 5/소외 62010. 10. 14. ~ 2010. 12. 31.도시행정담당소외 6소외 302006. 8. 25. ~ 2007. 7. 1.경량전철과장소외 52008. 4. 6. ~ 2009. 6. 28.건설사업단장소외 312011. 7. 20. ~ 2013. 1. 1.경량전철과장소외 62013. 1. 2. ~ 2014. 7. 22.도시사업소장소외 6/소외 322016. 1. 6. ~ 2016. 8. 18.교통관리사업소장소외 32참가인 12010. 11. 25. ~ 2011. 11. 24.정책보좌관소외 6<br/>마. 소외 1에 대한 형사사건 판결의 선고 및 확정<br/> 1) 검사는 2012. 4. 4. 수원지방법원 2012고합244호로 소외 1에 대하여 부정처사후수뢰죄로 공소를 제기하였다(갑 제11호증의 1). 수원지방법원은 2013. 2. 15. 위 사건에서 소외 1에 대하여, 아래와 같은 범죄사실로 징역 1년에 미화 1만 달러 추징을 선고하였고, 나머지 공소사실에 대하여는 무죄판결을 선고하였다(갑 제12호증. 아래 범죄사실에서 ‘피고인’은 소외 1을 가리킨다).<br/>범 죄 사 실 피고인은 2002. 7. 2.부터 2006. 6. 30.까지 용인시장으로 재직하면서 용인시의 사무를 총괄하였다. 용인시는 용인경전철의 건설 및 운영을 민간투자시설사업으로 추진하여 2004. 7. 27. 캐나다 소재 ◇◇◇ Inc.(이하 ‘○○○’라 한다)가 주축이 된 ○○○ ▷▷▷ 컨소시엄(○○○가 60%, 소외 2 회사가 28%, 소외 16 회사가 12%의 지분 보유, 이하 ‘○○○컨소시엄’이라 한다)과 ‘용인경량전철 민간투자시설사업 실시협약’(이하 ‘이 사건 실시협약’이라 한다)을 체결하고 ○○○컨소시엄을 사업시행자로 지정하였는데[그 후 ○○○컨소시엄의 사업시행자 지위를 용인경전철 주식회사(이하 ‘용인경전철’이라 한다)가 승계하였다], 위 실시협약의 제22조(주무관청의 감독), 제31조(감리자의 선정 및 감독), 제45조(준공확인)에 따라 피고인은 용인경전철 건설사업의 감독 및 준공확인에 관한 권한을 갖게 되었다. 피고인은 2005. 11.경 용인시 처인구 삼가동 556에 있는 용인시청 내 용인시장 집무실에서 ♤♤♤ 주식회사 (이하 ‘소외 3 회사’라 한다)의 실제 운영자인 소외 4로부터 "용인경전철 토목공사 중 일부를 수의계약으로 하도급 받도록 도와 달라"는 청탁을 받았다. 피고인은 2005. 11. 내지 12.경 용인시 처인구 (이하생략)에 있는 ●●● 골프장에서, 용인경전철 2공구 및 3공구 토목공사의 시공사인 소외 2 회사의 소외 33 부사장, 소외 34 상무, 소외 4과 함께 골프를 치면서 소외 33, 소외 34에게 소외 4가 운영하는 소외 3 회사에 용인경전철 토목공사 중 일부를 하도급 달라고 요구하였다. 그리고 피고인은 2005. 12. 8.경 용인경전철에 ‘용인지역 업체가 용인경전철 사업에 참여할 수 있게 해 달라’는 내용의 공문을 발송하였고, 용인경전철은 시공사인 소외 2 회사, 소외 35 회사, 소외 15 회사에게 위 공문을 전달하였다. 그런데 소외 2 회사의 하도급 관리규정에 의하면 공사금액이 2억 원을 초과하는 경우 5개 이상의 입찰참여업체를 선정하여 경쟁입찰을 하여야 하고, 계속공사나 독과점품목 등의 예외적인 경우에만 수의계약을 할 수 있도록 되어 있으므로 경쟁입찰을 통해 하도급 업체를 선정하여야 하며, 소외 2 회사는 이미 2005. 11.경 위 차량기지공사를 포함한 토목공사 전체를 경쟁입찰을 통해 하도급 주겠다는 내용의 현장설명서를 배포한 상태였다. 그럼에도 불구하고 피고인은 소외 4로부터 하도급 청탁을 받은 직후 소외 2 회사의 소외 34 상무에게 소외 3 회사에 대한 하도급을 요구하였고, 용인경전철 건설사업에 대한 포괄적인 감독 권한을 가진 피고인의 요구를 거절할 수 없는 처지였던 소외 2 회사는 2005. 12.경 소외 4에게 차량기지공사를 수의계약으로 하도급 주겠다고 약속하였고, 2006. 2. 20. 소외 3 회사에 2공구 토목공사 중 차량기지공사를 공사대금 18억 8,100만 원에 수의계약으로 하도급 주었다. 소외 4는 2005. 12.경 소외 2 회사의 2공구 현장소장 소외 36으로부터 수의계약 하도급 내정 사실을 통보받은 후 피고인의 도움으로 위 공사를 수의계약으로 하도급 받은 것에 대해 사례하기로 마음먹고, 2006. 1. 5.경 소외 3 회사의 경리직원 소외 37 으로 하여금 용인시 기흥구 ▲▲동에 있는 국민은행 ▲▲동지점에서 미화 1만 달러를 환전해 오도록 한 후, 2006. 1. 중하순경 용인시장 집무실에서 피고인에게 ‘고맙다’고 말하면서 위 1만 달러를 교부하였고, 피고인은 위 돈을 수수하였다. 이로써 피고인은 그 직무에 관하여 부정한 행위를 한 후 뇌물을 수수하였다.<br/> 2) 이에 소외 1과 검사가 서울고등법원 2013노1107호로 항소하였으나, 서울고등법원은 2013. 9. 13. 소외 1과 검사의 항소를 모두 기각하는 판결을 선고하였다(을 제4호증의 1). 이에 소외 1과 검사가 대법원 2013도11602호로 상고하였으나, 대법원은 2013. 12. 26. 소외 1과 검사의 상고를 모두 기각하는 판결을 선고하여(을 제4호증의 2), 위 판결은 그대로 확정되었다.<br/>[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6, 7, 10, 12, 13호증, 을 제2 내지 6, 11, 13, 15 내지 18, 20, 21, 27, 34 내지 40, 62, 68, 92, 99, 101, 108, 109, 111 내지 117, 124, 126, 127, 140, 142, 150, 168, 181, 185, 186, 188호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재, 제1심 증인 소외 29의 증언, 변론 전체의 취지<br/>3. 원고들의 주장 요지<br/> 원고들은 다음과 같이 피고로 하여금 아래 각 상대방을 상대로 손해배상을 청구할 것을 구한다(원고들 주장의 구체적인 내용 및 이에 대한 피고의 주장은 아래 7항의 각 해당 부분에 상세히 기재한다).<br/>가. 소외 1에 관한 부분<br/>1) 주위적 청구<br/> [아래의 ‘2) 선택적 청구’와는 선택적 병합의 관계에 있고, ‘주위적 청구’라는 표현은 원칙적으로 ‘예비적 병합’ 관계에서 사용하는 표현이기는 하지만, 청구 특정의 편의상 ‘제1 선택적 청구’라는 표현 대신 ‘주위적 청구’라는 표현을 사용하기로 한다.]<br/> 가) 소외 1은 2002. 7. 1.부터 2009. 6. 30.까지 용인시장으로 재직하며 그 기간 동안 용인시의 의사결정에 최종적인 책임이 있는 사람으로, 이 사건 실시협약을 체결함으로써 용인시에게 ‘이 사건 사업비로 용인시가 지출하거나 지출할 예정인 관리운영권가치 및 관리운영비 상당인 2조 432억 4,000만 원 상당의 손해’를 입혔다.<br/> 나) 소외 1에게는 위와 같은 ‘위법한 재무회계행위’에 대하여 중대한 과실이 인정되므로, 피고는 소외 1을 상대로 2조 432억 4,000만 원의 손해배상을 청구하여야 한다.<br/>2) 선택적 청구<br/> 피고는 소외 1을 상대로 이 사건 실시협약 체결과 관련된 다음의 각 개별 단계의 위법한 재무회계행위로 입은 손해에 대한 배상을 청구하여야 한다.<br/> 가) 철제차량 선정 및 그에 따른 공사비 과다 지출로 인한 952억 원의 손해<br/> 나) Ramp-up(램프업) 협상을 하지 않음에 따른 300억 원의 손해<br/> 다) 분당선 연장 조기 개통을 위한 사업비 196억 원의 손해<br/> 라) 하도급업체 선정으로 인한 23억 2,800만 원의 손해<br/>나. 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)에 관한 부분<br/> 1) 참가인 2 한국교통연구원이 이 사건 용역계약에 따라 수행한 수요 예측 결과에는 과대 추정의 오류가 존재하였을 뿐만 아니라, 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)은 이 사건 실시협약 체결과 관련하여 용인시를 위하여 사업시행자 측과 협상을 담당하는 등의 주된 역할을 맡았음에도 오히려 사업시행자 측에 유리한 결과를 도출하였다.<br/> 2) 따라서 피고는 ① 이 사건 용역계약의 상대방인 참가인 2 한국교통연구원을 상대로는 ‘불완전이행의 채무불이행책임’ 및 ‘불법행위책임(사용자책임)’에 기초하여 2조 437억 6,977만 1,250원(= 이 사건 실시협약 체결로 인한 손해액 2조 432억 4,000만 원 + 용역비 상당 손해액 529,771,250원) 상당의 손해에 대한 배상을 청구하여야 하고, ② 참가인 2 한국교통연구원의 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)을 상대로는 ‘불법행위책임’에 기초하여 2조 437억 6,977만 1,250원(= 이 사건 실시협약 체결로 인한 손해액 2조 432억 4,000만 원 + 용역비 상당 손해액 529,771,250원) 상당의 손해에 대한 배상을 청구하여야 한다(위 각 불법행위책임에 대하여는 소외 1과 연대하여 지급할 것을 구한다).<br/>다. 소외 5에 관한 부분<br/> 1) 소외 5는 2006. 7. 1.부터 2010. 6. 30.까지 용인시장으로 재직하며 그 기간 동안 용인시의 의사결정에 최종적인 책임이 있는 사람으로, 2009. 7.경 한국철도시설공단과 ‘조기개통구간(죽전 ~ 기흥) 추가사업비 부담협약’을 체결하고, 한국철도시설공단에 208억 원 상당의 죽전 ~ 기흥 조기개통 추가사업비를 지급함으로써 용인시에 위 추가사업비 상당의 손해를 입혔다.<br/> 2) 소외 5에게는 위와 같은 위법한 재무회계행위에 대하여 중대한 과실이 인정되므로, 피고는 소외 5를 상대로 추가사업비 중 196억 원 상당의 손해에 대한 배상을 청구하여야 한다.<br/>라. 소외 6 및 참가인 1에 관한 부분<br/> 1) 소외 6은 2010. 7. 1.부터 2014. 6. 30.까지 용인시장으로 재직하며 그 기간 동안 용인시의 의사결정에 최종적인 책임이 있는 사람으로, 정당한 사유 없이 용인경전철의 준공보고서를 거듭 반려하는 등 이 사건 실시협약을 불이행함으로써 용인경전철에 대한 용인시의 손해배상의무를 발생시키고, 이 사건 실시협약상 최소운영수입 보장방식을 연간사업비 보전방식으로 변경하고 재가동약정을 체결하는 등의 위법한 재무회계행위를 하여 용인시에 476억 원 상당의 손해를 입혔다.<br/> 2) 또한, 참가인 1은 2010. 11. 25.부터 2011. 11. 24.까지 용인시청 행정과 경량전철 운영 활성화 프로젝트팀에서 정책보좌관(계약직 나급)으로 위법하게 임용된 자로서, 소외 6의 위와 같은 위법한 재무회계행위에 가담하였다.<br/> 3) 따라서 피고는 소외 6, 참가인 1을 상대로 연대하여 476억 원 상당의 손해를 배상할 것을 청구하여야 한다.<br/>4. 관계 법령<br/> [별지 4] 기재와 같다.<br/>5. 주민소송의 대상, 유형 및 손해배상책임 성립에 관한 주관적 구성요건<br/>가. 주민소송의 대상<br/> 1) 구 지방자치법 제16조 제1항 본문에 의하면, 지방자치단체의 19세 이상의 주민은 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 ‘시·도’라 한다)는 500명, 인구 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시·군 및 자치구는 200명을 넘지 않는 범위에서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상 주민 수 이상의 연서(連署)로, 시·도에서는 주무부장관에게, 시·군 및 자치구에서는 시·도지사에게 그 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해치는지에 관하여 감사를 청구할 수 있다(환송판결인 대법원 2020. 7. 29. 선고 2017두63467 판결 참조).<br/> 2) 구 지방자치법 제17조 제1항 제2호에 의하면, 구 지방자치법 제16조 제1항에 따라 공금의 지출에 관한 사항, 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급 계약이나 그 밖의 계약의 체결·이행에 관한 사항 또는 지방세·사용료·수수료·과태료 등 공금의 부과·징수를 게을리한 사항을 감사청구한 주민은, ‘주무부장관이나 시·도지사의 감사결과 또는 해당 지방자치단체의 장에 대한 조치요구에 불복하는 경우’ 등에는 그 감사청구한 사항과 관련 있는 위법한 행위나 업무를 게을리 한 사실에 대하여 해당 지방자치단체의 장(해당 사항의 사무처리에 관한 권한을 소속 기관의 장에게 위임한 경우에는 그 소속 기관의 장을 말한다)을 상대방으로 하여 소송을 제기할 수 있다.<br/>나. 주민소송의 유형<br/> 1) 구 지방자치법 제17조 제2항은 주민소송의 유형으로, 제1호에서 ‘해당 행위를 계속하면 회복하기 곤란한 손해를 발생시킬 우려가 있는 경우에는 그 행위의 전부나 일부를 중지할 것을 요구하는 소송’을, 제2호에서 ‘행정처분인 해당 행위의 취소 또는 변경을 요구하거나 그 행위의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 요구하는 소송’을, 제3호에서 ‘게을리 한 사실의 위법 확인을 요구하는 소송’을, 제4호에서 ‘해당 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와 관련이 있는 상대방(이하 ‘상대방’이라고 통칭한다)에게 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송[다만, 그 지방자치단체의 직원이 구 지방재정법{2016. 5. 29. 법률 제14197호로 개정(2016. 11. 30. 시행)되기 전의 것} 제94조, 구 지방재정법{2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전부개정(2006. 1. 1. 시행)되기 전의 것} 제115조 또는 회계관계직원 등의 책임에 관한 법률(이하 ‘회계직원책임법’이라 한다) 제4조에 따른 변상책임을 져야 하는 경우에는 변상명령을 할 것을 요구하는 소송을 말한다]’을 각 규정하였다.<br/> 2) 구 지방자치법 제17조 제2항 제1호부터 제3호까지의 주민소송은 해당 지방자치단체의 장을 상대방으로 하여 위법한 재무회계행위의 방지, 시정 또는 확인 등을 직접적으로 구하는 것인 데 반하여, 구 지방자치법 제17조 제2항 제4호에 정해진 주민소송(이하 ‘제4호 소송’이라 한다)은 감사청구한 사항과 관련이 있는 ‘위법한 행위’나 ‘업무를 게을리 한 사실’에 대하여 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회 의원, 상대방에게 손해배상청구, 부당이득반환청구, 변상명령 등을 할 것을 요구하는 소송이다. 따라서 제4호 소송의 판결이 확정되면 지방자치단체의 장인 피고는 상대방에 대하여 그 판결에 따라 결정된 손해배상금이나 부당이득반환금의 지불 등을 청구할 의무가 있으므로, 제4호 소송을 제기하는 자는 상대방, 재무회계행위의 내용, 감사청구와의 관련성, 상대방에게 요구할 손해배상금 내지 부당이득금 등을 특정하여야 한다(환송판결인 대법원 2020. 7. 29. 선고 2017두63467 판결 참조).<br/> 3) 이 사건의 경우는 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와 관련이 있는 상대방에 대하여 손해배상청구를 할 것을 요구하는 소송으로, 제4호 소송에 해당한다.<br/>다. 제4호 소송 중 손해배상책임 성립에 관한 주관적 구성요건<br/> 1) 제4호 소송 중 손해배상청구 소송의 경우에는 통상의 손해배상 청구소송과 마찬가지로 그 성립요건으로서 위법성, 고의·과실, 손해의 발생, 인과관계 등이 필요하므로, 지방자치단체의 장 및 직원 등의 재무회계행위가 위법하더라도 그 행위자에게 고의 또는 과실이 없거나 지방자치단체에 손해가 발생하지 않은 경우에는 주민소송에 의한 손해배상책임의 추급이 인정되지 않는다. 그리고 위와 같은 손해배상청구권의 성립요건사실에 대한 주장·입증책임은 원칙적으로 이를 주장하는 원고들에게 있다.<br/> 2) 지방자치단체의 장은 제4호 소송에 따라 손해배상청구나 부당이득반환청구를 명하는 판결 또는 회계직원책임법에 따른 변상명령을 명하는 판결이 확정되면, 위법한 재무회계행위와 관련이 있는 상대방에게 손해배상금이나 부당이득반환금의 지급을 청구하거나, 변상명령을 할 수 있다(구 지방자치법 제17조 제2항 제4호, 제18조 제1항, 회계직원책임법 제6조 제1항). 이때 구 지방자치법 제18조 제1항에 따라 지불청구를 받은 상대방이 손해배상금이나 부당이득반환금을 지급하지 않으면 지방자치단체는 손해배상·부당이득반환의 청구를 목적으로 하는 소송을 제기하여야 한다(구 지방자치법 제18조 제2항).<br/> 이때 상대방인 지방자치단체의 장이나 공무원은 국가배상법 제2조 제2항, 회계직원책임법 제4조 제1항의 각 규정 내용 및 취지 등에 비추어 볼 때, 그 위법행위에 대하여 ‘고의’ 또는 ‘중대한 과실’이 있는 경우에 제4호 주민소송의 손해배상책임을 부담하는 것으로 보아야 한다(환송판결인 위 대법원 2017두63467 판결 참조. 구 지방자치법 제17조 제2항 제4호가 지방자치단체의 장 및 직원의 손해배상책임에 관한 주관적 구성요건에서 ‘경과실’을 명시적으로 배제하고 있지는 않으나, 구 지방재정법 제115조 제1항이 ‘회계관계공무원이 그 직무를 행함에 있어서 고의 또는 중대한 과실로 그 지방자치단체에 손해를 끼친 때에는 변상의 책임을 진다’고 정하고 있는 점, 회계직원책임법 제4조 제1항이 ‘회계관계직원은 고의 또는 중대한 과실로 법령이나 그 밖의 관계 규정 및 예산에 정하여진 바를 위반하여 국가, 지방자치단체, 그 밖에 감사원의 감사를 받는 단체 등의 재산에 손해를 끼친 경우에는 변상할 책임이 있다’고 정하고 있는 점과의 정합성에 비추어 보면, 제4호 주민소송에서 상대방인 ‘지방자치단체의 장이나 공무원’의 손해배상책임 성립에 관한 주관적 구성요건으로 ‘경과실’은 배제함이 타당하다). 이러한 법리는 주민소송에 의한 손해배상책임 추급의 상대방에 공무원이 아닌 사람이 포함되어 있다고 하더라도 마찬가지로 적용되므로, 지방자치단체의 장, 공무원과 공무원 아닌 사람 모두가 주민소송에 의한 손해배상책임 추급의 상대방이 되는 사건에서도, 그들 중 지방자치단체의 장과 공무원은 그 위법행위에 대하여 고의 또는 중대한 과실이 있는 경우에 한하여 제4호 주민소송의 손해배상책임이 성립한다고 봄이 타당하다.<br/> 3) 한편 공무원이 아니면서 위법한 재무회계행위와 관련된 당사자가 되는 상대방의 경우 민법상 채무불이행 또는 불법행위 규정에 따라 ‘고의 또는 과실’이 있는 경우에 손해배상책임이 성립한다고 봄이 타당하다. 따라서 이 경우에는 손해배상책임 성립에 관한 주관적 요건으로 ‘경과실’이 포함된다.<br/>6. 피고의 본안 전 항변에 대한 판단<br/>가. 재소금지 원칙의 위반 여부<br/>1) 피고의 주장<br/> 이 사건 소 중 원고들이 제1심 판결 선고 후 청구취지를 감축하였다가 확장한 부분은, ‘종국판결 선고 후 소를 취하하였다가 같은 소를 제기한 경우’에 해당하여, 행정소송법 제8조 제2항이 준용하는 민사소송법 제267조 제2항의 재소금지 규정에 위배되어 부적법하다.<br/>2) 소외 1에 관한 주위적 청구 부분에 대하여<br/>가) 인정사실<br/> 다음의 각 사실은 이 법원에 현저하다.<br/> (1) 원고들은 제1심에서 피고에게 소외 1을 상대로 이 사건 사업비 1조 32억 원 상당의 손해배상청구를 할 것을 구하였는데(주위적 청구), 제1심 법원은 원고들이 이 사건 실시협약 체결행위가 위법하다며 주장하는 소외 1의 구체적인 행위들을 전체적으로 포괄하여 하나의 주문으로 판단하지 않고, 개별적으로 각각 나누어 일부 행위에 대해서는 소각하 판결, 나머지 행위에 대해서는 청구기각 판결을 각각 선고하였다. 구체적으로, 소외 1이 용인시로 하여금 이 사건 사업비 1조 32억 원을 지출하게 한 여러 행위들 중 ‘민간투자법에 근거가 없는 최소운영수입 보장’ 부분에 대해서는 소각하의 판결을 선고한 반면, ‘우선협상대상자를 1개 업체만 선정’, ‘용인시의회 동의절차 흠결’, ‘2002년 민간투자사업 기본계획 적용’, ‘사업시행자의 지분양도·축소 방치’, ‘사업시행자와 건설사에 대한 관리감독 소홀’ 부분에 대해서는 청구기각 판결을 선고하였다.<br/> (2) 원고들은 이에 대하여 항소하였고, 환송 전 항소심에서 제1심에서와 같이 피고에게 소외 1을 상대로 1조 32억 원의 손해배상금을 청구할 것을 구하다가, 환송 후 이 법원에서 2021. 8. 17.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 소외 1에 대한 주위적 청구금액을 4,978억 8,700만 원으로 감축하였고, 이에 대하여 피고는 2주 이내에 이의하지 않았다.<br/> (3) 이후 원고들은 2022. 3. 30.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 소외 1에 대한 주위적 청구금액을 2조 432억 4,000만 원으로 확장하였다[2022. 3. 30.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서에 기재된 전체 청구금액은 2조 455억 6,800만 원인데, 이는 ‘이 사건 실시협약 체결로 인한 손해액 2조 432억 4,000만 원’과 ‘하도급업체 선정 관여로 인한 손해액 23억 2,800만 원’의 합계액으로 봄이 타당하다. ‘하도급업체 선정 관여로 인한 손해액’은 2022. 3. 30.자 준비서면(3~4쪽)에는 ‘23억 2,870만 원’이라고 기재되어 있으나, 최종적인 청구취지 기재 금액에 비추어 ‘23억 2,800만 원’으로 봄이 타당하다]. 이후 원고들은 소외 1에 대한 청구 중 ‘하도급업체 선정 관여로 인한 손해’ 부분을 ‘선택적 병합’ 관계로 정리하며 제출한 2023. 1. 30.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서에서 주위적 청구금액을 2조 432억 4,000만 원으로 유지하였다.<br/>나) 판단<br/> (1) 위 인정사실에 의하면, 원고들은 소외 1에 대한 주위적 청구인 ‘1조 32억 원의 손해배상청구’ 부분에 관하여, 제1심 판결 선고 이후 2021. 8. 17.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 청구금액을 4,978억 8,700만 원으로 감축함으로써(이에 대하여 피고가 2주 이내에 이의하지 않았음은 앞서 본 바와 같다) ‘1조 32억 원(제1심에서의 청구금액) 중 4,978억 8,700만 원(이 법원에서의 청구감축 후의 금액) 초과 부분’에 대하여 취하한 것으로 해석되고, 이후 2022. 3. 30.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 위 취하 부분에 대하여 다시 확장한 것으로 봄이 타당하다.<br/> (2) 그런데 행정소송법 제8조 제2항에 의하여 준용되는 민사소송법 제267조 제2항의 재소금지 원칙은 ‘본안에 대한 종국판결’이 있은 뒤에 소를 취하한 경우에만 적용된다. 이에 제1심 법원이 원고들의 이 사건 소 중 소외 1에 대한 주위적 청구인 ‘1조 32억 원의 손해배상청구’ 부분에 대하여 위 가) (1)항과 같이 선고한 판결을 ‘본안에 대한 종국판결’로 볼 수 있는지에 관하여 본다.<br/> (가) 원고들은 제1심에서 아래 ① ~ ⑥과 같은 소외 1 전 시장의 위법행위가 있다고 주장하며 피고에게 ‘소외 1을 상대로 이 사건 사업비 1조 32억 원 상당의 손해배상청구를 할 것’을 구하였다.<br/> ① 이 사건 사업 관련 우선협상자를 1개 업체만 선정하여 구 민간투자법을 위반하였을 뿐만 아니라 협상과정에서 용인경전철 측에 끌려가게 되었다.<br/> ② 1조 원대의 사업을 추진하면서 이 사건 실시협약 체결 등에 관하여 용인시의회의 동의 절차를 받지 않아 구 지방자치법을 위반하였다.<br/> ③ 이 사건 실시협약 중 가장 독소조항은 최소운영수입 보장 규정인데 이는 구 민간투자법에 근거가 없다.<br/> ④ 용인시가 고시한 기본계획에 반하여 2003년 민간투자사업 기본계획이 아닌 용인경전철에 유리한 2002년 민간투자사업 기본계획을 적용하였다.<br/> ⑤ 용인경전철의 지분 양도·축소를 방치하고 아무런 조치도 취하지 않았다.<br/> ⑥ 용인경전철과 건설사에 대한 관리·감독을 소홀히 하여 건설사 임직원들이 공사비를 횡령하고 적정한 하도급 비율을 준수하지 않는 등의 문제가 발생하였다.<br/> (나) 이에 대하여 제1심 법원은 아래와 같이 판단하여 복수의 주문으로 이 부분에 대한 판결을 선고하였는데, 이는 위 ① ~ ⑥의 각 주장별로 별개의 소송물이 성립하여 각 소송물별로 1조 32억 원의 손해배상청구(주위적 청구)에 관한 청구권경합이 성립한다고 전제한 것으로 보인다.<br/><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580401"></img> 용인경전철만이 사업계획서를 제출하여 용인경전철 1개 업체만을 우선협상대상자로 선정하였다는 사정만으로 소외 1의 우선협상대상자 선정행위가 위법하다고 볼 수 없다. 따라서 우선협상대상자 1개 업체 선정으로 인한 손해배상청구는 이유 없어 이를 기각한다(청구기각).<br/> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580185"></img> 이 사건 실시협약을 체결하면서 용인시의회의 의결을 거치지 않았고 그러한 절차 위반은 위법하지만, 소외 1에게 이에 대한 고의 또는 과실이 있었다거나, 그로 인하여 용인시에 어떠한 손해가 발생하였다고 보기는 어렵다. 따라서 시의회 동의절차 흠결로 인한 손해배상청구는 이유 없어 이를 기각한다(청구기각).<br/> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580187"></img> 원고들은 이 사건 실시협약 중 최소운영수입 보장 약정 부분이 구 민간투자법에 근거가 없어 위법하다고 주장하였으나, 그와 같은 사정은 주민소송의 대상이 되는 용인시의 재무회계행위라 볼 수 없어 감사대상에서 제외되었으므로, 이 부분 청구는 부적법하다. 따라서 이 사건 소 중 ‘구 민간투자법에 근거가 없는 최소운영수입 보장 규정으로 인한 손해배상청구’ 부분은 부적법하여 이를 각하한다(소각하).<br/> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580403"></img> 이 사건 실시협약은 2002년 민간투자사업 기본계획을 적용하여 최소운영수입보장을 30년간 90%로 정하여 체결된 사실은 인정되지만, 그러한 사실만으로 소외 1의 실시협약 체결행위가 위법하다고 볼 수는 없다. 따라서 2002년 기본계획 적용으로 인한 손해배상청구는 이유 없어 이를 기각한다(청구기각).<br/> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580189"></img> 용인경전철의 지분양도·축소가 이 사건 경전철 건설 민간투자시설사업 기본계획에 반하는 점은 인정되나, 소외 1이 이와 같은 출자자의 내부 지분변경을 알았거나 알 수 있었음에도 이를 방치하였다고 볼 만한 아무런 증거가 없고, 이로 인하여 용인시에 손해가 발생하였다고 보기 어렵다. 따라서 사업시행자의 지분양도·축소 방치로 인한 손해배상청구는 이유 없어 이를 기각한다(청구기각).<br/> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580191"></img> 용인경전철과 건설사에 대한 관리·감독을 소홀히 하였다 하더라도, 그로 인하여 사업비가 변경되지 않았던 점 등에 비추어 용인시에 어떠한 손해가 발생하였다고 보기 어렵다. 따라서 용인경전철과 건설사에 대한 관리·감독 소홀로 인한 손해배상청구는 이유 없어 이를 기각한다(청구기각).<br/> (다) 그러나 위 ① ~ ⑥의 각 주장별로 별개의 소송물이 성립한다는 제1심 판결의 전제는 아래에서 보듯이 잘못되었다.<br/> 원고들이 주장하는 위 ① ~ ⑥의 각 행위는, 용인시에게 이 사건 사업비를 지출하게 한 이 사건 실시협약 체결행위가 위법한 재무회계행위라고 평가할 수 있는 구체적 사정들에 불과하다. 즉, 위 ① ~ ⑥의 각 행위가 하나씩 분리되어 위법한 재무회계행위를 개별적으로 구성한다는 취지가 아니고, 위와 같은 일련의 행위들이 전체적으로 포괄하여 하나의 위법한 재무회계행위로서 민사상 불법행위책임 등을 지는 행위라는 취지라고 봄이 타당하다. 따라서 제1심 법원으로서는 이 사건 실시협약 체결행위와 관련이 있는 모든 적극적·소극적 행위들을 확정하고 거기에 법령 위반 등의 잘못이 있는지 여부를 구체적으로 따져본 다음, 전체적으로 보아 그 위법 여부를 판단하여 하나의 주문으로 판결을 선고하였어야 한다. 그런데도 제1심 법원은 소외 1의 위 ① ~ ⑥의 각 행위를 개별적으로 나누어 각각 민사상 불법행위에 해당하는지 여부와 그로 인하여 손해가 발생하였는지 여부 등을 판단하였고, 나아가 소외 1에 대한 주위적 청구 부분에 대하여 하나의 주문으로 선고하지 않고 복수의 주문으로 선고하였는바, 이러한 제1심 법원의 판단에는 주민소송의 대상에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다(환송판결인 위 대법원 2017두63467 판결 참조).<br/> (라) 이처럼 제1심 법원은 이 사건 실시협약 체결행위와 관련이 있는 위 ① ~ ⑥의 각 행위를 전체적으로 보아 그 위법 여부를 판단하여 하나의 주문으로 판결을 선고하였어야 함에도, 제1심 판결의 소외 1에 대한 주위적 청구 부분에는 소각하 주문(<img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580187"></img> 부분)과 청구기각 주문(<img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580401"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580185"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580403"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580189"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580191"></img> 부분)이 혼재되어 있는바, 위 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580401"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580185"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580403"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580189"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580191"></img> 부분에 주목하여 제1심 판결 중 소외 1에 대한 주위적 청구 부분 전체를 ‘본안에 대한 종국판결(청구기각 판결)’로 볼지, 위 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580187"></img> 부분에 주목하여 제1심 판결 중 소외 1에 대한 주위적 청구 부분 전체를 ‘소각하 판결’로 볼지가 문제된다.<br/> 환송판결인 위 대법원 2017두63467 판결의 법리에 의하면, 위 ① ~ ⑥의 각 주장은 상호간에 ‘복수의 소송물’의 관계(청구권경합)에 있는 것이 아니라, 주위적 청구(1조 32억 원의 손해배상청구)라는 하나의 소송물을 뒷받침하는 ‘복수의 공격방법’의 관계에 있다. 원고들은 주위적 청구인 1조 32억 원의 손해배상청구를 하면서 이를 이유 있게 하는 복수의 공격방법으로 위 ① ~ ⑥의 각 주장을 한 것이고, 각 주장이 금액적으로 가분인 관계에 있는 것도 아니다.<br/> 만일 원고들이 제1심에서 소외 1에 대한 주위적 청구에 관한 공격방법으로 오직 ③ 주장(‘이 사건 실시협약 중 독소조항인 최소운영수입 보장 규정은 구 민간투자법에 근거가 없다’는 주장)만을 하였다면, 제1심 법원이 이에 대하여 부적법하다며 선고한 소각하 판결을 ‘본안에 대한 종국판결’이라고 볼 여지는 없었을 것이다.<br/> 그러나 원고들은 제1심에서 ③ 주장 이외에 ①, ②, ④, ⑤, ⑥의 각 주장도 하였고, 제1심 법원이 위 ①, ②, ④, ⑤, ⑥의 각 주장에 대하여 본안으로 나아가 판단(청구기각)하기까지 한 이상, 제1심 법원으로서는, 설령 위 ③ 주장에 대하여 ‘주민소송의 대상이 되는 용인시의 재무회계행위라고 볼 수 없다’거나 ‘이 사건 감사대상에서 제외되어 감사청구 전치주의에 위배된다’고 판단하였더라도, ③ 주장 부분만 따로 떼어내어 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580187"></img> 부분과 같이 소각하 주문으로 선고할 것이 아니라, ‘법원이 받아들일 수 없는 주장(공격방법)’을 한 것으로 보아 ③ 부분 주장은 배척하고, 소외 1에 대한 주위적 청구 전체에 관하여 하나의 본안판결 주문으로 선고하였어야 한다.<br/> 이러한 점에다가, 제1심 법원이 소외 1에 대한 주위적 청구 부분에 관한 원고들의 나머지 주장(위 ①, ②, ④, ⑤, ⑥의 각 주장)에 대하여 실제로 본안으로 나아가 판단하였고, 위 각 주장에 대하여 청구기각의 주문으로 선고하기까지 한 이상(위 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580401"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580185"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580403"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580189"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580191"></img> 부분), 제1심 법원의 법리오해에 따라 소각하 주문(위 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580187"></img> 부분)이 잘못 포함되었다 하더라도, 제1심 판결 중 소외 1에 대한 주위적 청구 부분은 원고들의 청구를 기각하는 취지의 ‘본안에 대한 종국판결’이라고 봄이 타당하다.<br/> (3) 한편 행정소송법 제8조 제2항에 의하여 준용되는 민사소송법 제267조 제2항의 재소금지 원칙이 적용되기 위해서는, 본안에 대한 종국판결이 있은 뒤에 소를 취하한 사람이 ‘같은 소’를 제기한 경우여야 한다.<br/> 원고들은 제1심, 환송 전 항소심과 상고심에서 소외 1에 대한 주위적 청구 부분에 관하여 위 ① ~ ⑥의 각 주장을 하였는데, 환송 후 이 법원에서는 위 ③ 주장(‘이 사건 실시협약 중 가장 독소조항은 최소운영수입 보장 규정인데 이는 구 민간투자법에 근거가 없다’는 주장)을 변경하여, ‘과도한 수요 예측 결과를 제대로 검토·확인하지 않고 이에 터잡아 이 사건 실시협약에 최소운영수입 보장 규정을 둔 것은 위법하고, 소외 1의 중대한 과실도 있다’고 주장하고 있다(이하 편의상 "③′ 주장"이라 한다). 그런데 이는, 환송판결의 다음과 같은 설시, 즉 『원고들 주장 가운데 ‘이 사건 실시협약 중 최소운영수입보장 약정은 구 민간투자법에 근거가 없다’는 부분은 이 사건 감사청구사항, 특히 "2-가. 잘못된 수요예측에 근거함" 부분 및 "2-다. 최소운영수입보장(MRG) 제도" 부분 등에 비추어 보면, 이는 한국교통연구원이 이 사건 용역계약에 따라 실시한 교통수요 예측결과가 과도함에도 소외 1이 이에 대하여 실질적 검토를 하는 등의 절차를 거치지 않은 채 만연히 그 결과를 이 사건 실시협약에 따른 최소운영수입 보장 산정기준으로 삼은 것은 잘못이라는 취지로 볼 여지가 있다. 원심으로서는 위 최소운영수입보장 약정과 관련된 주장의 취지가 무엇인지 석명권을 적절히 행사하여 이를 명확하게 한 다음 이 사건 실시협약 체결행위의 위법성을 판단하는 데 주된 요소 중 하나로 검토하였어야 함에도 이에 대한 아무런 심리·판단을 하지 않았다. 따라서 원심판결에는 석명권을 제대로 행사하지 않은 잘못이 있음을 지적하여 둔다』라는 설시에 따라 이 법원이 원고들에게 석명권을 행사하고, 그에 따라 원고들이 ③ 주장을 ③′ 주장으로 변경한 것이다. 그렇다면 원고들이 ③ 주장을 ③′ 주장으로 변경한 것은, 기존의 주장을 철회하고 완전히 새로운 주장을 한 것이 아니라, 기존의 ③ 주장을 ③′ 주장으로 구체화한 것이라고 봄이 타당하다.<br/> 이러한 점에다가, 원고들이 소외 1에 대한 주위적 청구 부분을 뒷받침하는 주장으로 ①, ②, ④, ⑤, ⑥의 각 주장은 그대로 유지하고 있는 점을 종합하여 보면, 원고들이 환송 후 이 법원에서 소외 1에 대한 주위적 청구 부분에 관하여 청구금액을 4,978억 8,700만 원으로 감축하였다가 그 청구감축 부분에 대하여 다시 청구를 확장한 것은, 민사소송법 제267조 제2항이 정하는 ‘본안에 대한 종국판결이 있은 뒤에 소를 취하한 사람이 "같은 소"를 제기한 경우‘에 해당한다고 봄이 타당하다.<br/> (4) 그렇다면 원고들의 소외 1에 대한 주위적 청구 중 ‘1조 32억 원(제1심에서의 청구 금액) 중 4,978억 8,700만 원(이 법원에서의 청구감축 후의 금액)을 초과하는 부분’은, 본안에 대한 종국판결을 선고받은 후 청구를 감축함으로써 소를 일부 취하하였다가 다시 소를 제기한 경우에 해당하므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제267조 제2항의 재소금지 원칙에 위배되어 부적법하다.<br/> (5) 다만, 환송 후 이 법원에서 확장된 1조 400억 4,000만 원 부분(= 환송 후 이 법원에서 최종적으로 청구취지로 정리한 2조 432억 4,000만 원 － 제1심에서 청구한 1조 32억 원)은, 그에 대응하는 제1심 판결(종국판결)이 선고된 적이 없어 재소금지의 원칙에 위배될 여지가 없다.<br/>3) 소외 1에 관한 선택적 청구 중 하도급업체 선정 관여에 관한 손해배상청구를 구하는 부분에 대하여<br/>가) 인정사실<br/> 다음의 각 사실은 이 법원에 현저하다.<br/> (1) 원고들은 제1심에서 소외 1의 하도급업체 선정 관여로 인한 손해액을 18억 9,080만 원으로 특정하여 청구하였으나, 제1심 법원은 그 부분 청구를 기각하는 판결을 선고하였다.<br/> (2) 원고들은 이에 대하여 항소하였고, 환송 전 항소심에서 제1심에서와 같이 피고에게 소외 1을 상대로 18억 9,080만 원의 손해배상금을 청구할 것을 구하다가, 환송 후 이 법원에서 2021. 8. 17.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 ‘하도급업체 선정 관여로 인한 손해액’을 2억 3,278만 원으로 감축하여 주장하였고, 이에 대하여 피고는 2주 이내에 이의하지 않았다.<br/> (3) 원고들은 2023. 1. 30.자 준비서면에서, ‘환송 전 항소심에서 한, 피고에게 소외 1을 상대로 이 사건 경전철 시공업체의 하도급업체 선정에 관여함에 따른 18억 9,080만 원의 손해배상청구를 하도록 구하는 청구’와 ‘환송 후 이 법원에서 한, 피고에게 소외 1을 상대로 하도급업체 선정으로 인한 손해배상청구를 하도록 구하는 청구’는 동일한 청구이고, 이를 주위적 청구(이 사건 실시협약 체결로 인한 손해액 2조 432억 4,000만 원에 대한 청구)와 선택적 병합관계에 있는 것으로 정리하면서, 2023. 1. 30.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 ‘소외 1에 관한 선택적 청구 중 피고에게 소외 1을 상대로 하도급업체 선정 관여에 관한 손해배상청구를 하도록 구하는 부분’의 청구금액을 23억 2,800만 원으로 확장하였다[‘하도급업체 선정 관여로 인한 손해액’은 2022. 3. 30.자 준비서면(3~4쪽)에는 ‘23억 2,870만 원’이라고 기재되어 있으나, 최종적인 청구취지 기재 금액에 비추어 ‘23억 2,800만 원’으로 봄이 타당하다].<br/>나) 판단<br/> (1) 위 인정사실에 의하면, 원고들은 소외 1에 관한 선택적 청구 중 ‘피고에게 소외 1을 상대로 하도급업체 선정 관여에 관한 손해배상청구를 하도록 구하는 청구 부분’과 동일한 소송물인 제1심 청구 중 ‘18억 9,080만 원’ 부분에 관하여, 제1심 판결 이후 2021. 8. 17.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 청구금액을 2억 3,278만 원으로 감축함으로써(이에 대하여 피고가 2주 이내에 이의하지 않았음은 앞서 본 바와 같다) ‘18억 9,080만 원 중 2억 3,278만 원을 초과하는 부분’에 대하여 취하한 것으로 해석되고, 이후 2023. 1. 30.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 위 취하 부분에 대하여 다시 확장한 것으로 봄이 타당하다.<br/> (2) 따라서 원고들의 소외 1에 관한 선택적 청구 중 ‘피고에게 소외 1을 상대로 하도급업체 선정 관여에 관한 손해배상청구를 하도록 구하는 청구 부분’에서 ‘18억 9,080만 원 중 2억 3,278만 원을 초과하는 부분’은, 본안에 대한 종국판결을 선고받은 후 청구를 감축함으로써 소를 일부 취하하였다가 다시 소를 제기한 경우에 해당하므로, 행정소송법 제8조 제2항에 의하여 준용되는 민사소송법 제267조 제2항의 재소금지 원칙에 반하여 부적법하다.<br/> (3) 다만, 환송 후 이 법원에서 확장된 4억 3,720만 원 부분(= 환송 후 이 법원에서 최종적으로 청구취지로 정리한 23억 2,800만 원 － 제1심에서 청구한 18억 9,080만 원) 부분은, 그에 대응하는 제1심 판결(종국판결)이 선고된 적이 없어 재소금지의 원칙에 위배될 여지가 없으므로, 이 부분 소는 적법하다.<br/>4) 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)에 관한 청구 부분에 대하여<br/>가) 인정사실<br/> 다음의 각 사실은 이 법원에 현저하다.<br/> (1) 원고들은 제1심에서 피고에게 참가인 2 한국교통연구원 및 그 소속 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)을 상대로 소외 1과 연대하여 손해배상금 1조 32억 원을 청구할 것을 구하였는데, 제1심 법원은 그 부분에 대하여 소각하 판결을 하였다.<br/> (2) 원고들은 이에 대하여 항소하였고, 환송 전 항소심에서 제1심에서와 같이 피고에게 참가인 2 한국교통연구원 및 그 소속 연구원들을 상대로 소외 1과 연대하여 1조 32억 원의 손해배상금을 청구할 것을 구하다가, 환송 후 이 법원에서 2021. 11. 1.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들에 대한 청구금액을 4,981억 3,467만 원으로 감축하였고, 이에 대하여 피고는 2주 이내에 이의하지 않았다.<br/> (3) 이후 원고들은 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들에 대한 청구금액을, 2022. 3. 30.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 2조 432억 4,000만 원으로, 2022. 4. 22. 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 2,043,769,771,250원(= 이 사건 실시협약 체결로 인한 손해액 2조 432억 4,000만 원 + 용역비 상당 손해액 529,771,250원)으로 거듭 확장하였다.<br/>나) 판단<br/> (1) 위 인정사실에 의하면, 원고들은 참가인 2 한국교통연구원 및 그 소속 연구원들에 대한 청구와 동일한 소송물인 제1심 청구 중 ‘1조 32억 원’ 부분에 관하여, 제1심 판결 선고 이후 2021. 11. 1.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 청구금액을 4,981억 3,467만 원으로 감축함으로써(이에 대하여 피고가 2주 이내에 이의하지 않았음은 앞서 본 바와 같다) ‘1조 32억 원 중 4,981억 3,467만 원을 초과하는 부분’에 대하여 취하한 것으로 해석되고, 이후 2022. 3. 30.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 위 취하 부분에 대하여 다시 확장한 것으로 봄이 타당하다.<br/> (2) 그런데 행정소송법 제8조 제2항에 의하여 준용되는 민사소송법 제267조 제2항의 재소금지의 원칙은 ‘본안에 관한’ 종국판결이 있은 뒤에 소를 취하한 경우에만 적용되는바, 제1심 법원이 원고들의 이 사건 소 중 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들에 대한 청구인 ‘1조 32억 원’ 부분에 대하여 부적법 각하하는 판결을 선고하였음은 앞서 본 바와 같으므로, 이 부분에 대해서는 재소금지의 원칙이 적용되지 않는다. 따라서 이 부분 소가 재소금지의 원칙에 위배되어 부적법하다는 피고의 본안 전 항변은 받아들일 수 없다.<br/>나. 재무회계행위 해당 여부 및 감사청구 전치주의 위반 여부<br/>1) 관련 법리<br/> 가) 주민소송 제도는 지방자치단체의 주민이 지방자치단체의 위법한 재무회계행위의 방지 또는 시정을 구하거나 그로 인한 손해의 회복 청구를 요구할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 재무행정의 적법성, 지방재정의 건전하고 적정한 운영을 확보하려는 데 그 목적이 있다. 그러므로 주민소송은 원칙적으로 지방자치단체의 재무회계에 관한 사항의 처리를 직접 목적으로 하는 행위에 대하여 제기할 수 있고, 구 지방자치법 제17조 제1항에서 주민소송의 대상으로 규정한 ‘재산의 취득·관리·처분에 관한 사항’, ‘해당 지방자치단체를 당사자로 하는 계약의 체결·이행에 관한 사항’ 등에 해당하는지 여부도 그 기준(‘지방자치단체의 재무회계에 관한 사항의 처리를 직접 목적으로 하는 행위’인지 여부)에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2016. 5. 27. 선고 2014두8490 판결, 환송판결인 대법원 2020. 7. 29. 선고 2017두63467 판결 참조).<br/> 나) 주민감사청구가 ‘지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리’를 대상으로 하는 데 반하여, 주민소송은 ‘그 감사청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리 한 사실’에 대하여 제기할 수 있는 것이므로, 주민소송의 대상은 주민감사를 청구한 사항과 관련이 있는 것으로 충분하고, 주민감사를 청구한 사항과 반드시 동일할 필요는 없다. 주민감사를 청구한 사항과 관련성이 있는지 여부는 주민감사청구사항의 기초인 사회적 사실관계와 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되는 것이며, 그로부터 파생되거나 후속하여 발생하는 행위나 사실은 주민감사청구사항과 관련이 있다고 보아야 한다(환송판결인 위 대법원 2017두63467 판결 참조).<br/> 다) 상고법원이 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하였을 때, 사건을 환송받은 법원은 다시 변론을 거쳐 재판하되, 이 경우에는 상고법원이 파기의 이유로 삼은 사실상·법률상 판단에 기속된다(행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제436조 제1항, 제2항). 따라서 상고심으로부터 사건을 환송받은 법원은 그 사건을 재판함에 있어 상고법원이 파기이유로 한 사실상·법률상의 판단에 대하여, 환송 후의 심리과정에서 새로운 주장이나 입증이 제출되어 기속적 판단의 기초가 된 사실관계에 변동이 생기지 않는 한 이에 기속된다(대법원 1997. 2. 28. 선고 95다49233 판결, 대법원 1997. 7. 11. 선고 97다14934 판결 등 참조).<br/>2) 소외 1에 관한 부분에 대하여<br/>가) 피고의 주장<br/> (1) ‘최소운영수입 보장이 위법·무효’라는 원고들의 주장은 구 민간투자법 제53조가 포괄위임입법금지의 원칙에 반하여 위헌이라거나, 구 민간투자법 제53조의 위임을 받아 제정된 대통령령이 위임입법의 한계를 벗어나 위법하다는 것으로 법령의 위헌·위법을 다투는 내용이므로, 주민소송의 대상이 되는 ‘재무회계행위’에 관한 것이라고 볼 수 없다.<br/> (2) 원고들의 감사청구는 어디까지나 ‘이 사건 사업 추진과정에서의 각 개별 행위’가 위법·부당한지에 관한 것이었고, ‘이 사건 사업 전반’이 위법·부당한지에 관한 것이 아닌바, 소외 1에 대한 청구 중 ‘철제차량 선정 및 공사비 과다지출’에 관한 부분은 감사청구의 대상에 포함되지 않으므로, 이 부분 소는 부적법하다.<br/>나) 구체적 판단<br/> 다음의 각 근거에 비추어 보면, 이 사건 소 중 소외 1에 대한 부분은 적법하다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/> (1) 이 사건 소 중 소외 1에 관한 주위적 청구 부분은, 원고들이 지방자치단체의 장인 피고에게 ‘소외 1을 상대로 하여 소외 1이 이 사건 실시협약 체결 등 이 사건 사업 추진 과정에서 한 위법한 재무회계행위로 인하여 용인시가 입은 손해에 대하여 손해배상청구를 할 것’을 요구하는 소송으로, 이 사건 소송의 심판대상은 원고들이 주장하는 소외 1의 위와 같은 행위가 이 사건 감사청구사항과 관련 있는 행위인지, 그러한 행위가 위법한 재무회계행위로서 민사상 불법행위책임이나 부당이득반환책임 또는 회계직원책임법에 의한 변상책임 등을 지는 행위인지 여부 및 요구 대상 손해배상액 등을 확정하는 것이다.<br/> (2) 이 사건 감사청구는 이 사건 실시협약 체결을 비롯하여 이 사건 사업과 관련하여 그 추진과정으로부터 공사완료 이후에 이르기까지 제반 문제점을 대상으로 하고 있음은 앞서 본 바와 같고, 여기에 원고들이 이 사건에서 주장하는 구체적인 행위들이 모두 적시되어 있음을 알 수 있다. 따라서 이러한 행위들은 모두 이 사건 감사청구사항의 기초인 사회적 사실관계와 기본적인 점에서 동일한 것으로서, 이 사건 감사청구 사항과 관련 있는 행위들로 봄이 타당하다.<br/> 나아가 원고들이 이 사건 사업과 관련하여 지적하는 행위들은, 용인시로 하여금 이 사건 사업비를 지출하게 한 소외 1의 이 사건 실시협약 체결행위 등이 위법한 재무회계행위라고 평가할 수 있는 구체적 사정들로서, 위와 같은 행위들이 하나씩 분리되어 위법한 재무회계행위를 개별적으로 구성한다는 취지가 아니고, 위와 같은 일련의 행위들이 전체적으로 포괄하여 하나의 위법한 재무회계행위로서 민사상 불법행위책임 등을 지는 행위라는 취지이다. 원고들은 이러한 전제에서 상대방, 재무회계행위의 내용, 감사청구와의 관련성, 상대방에게 요구할 손해배상금 내지 부당이득금 등을 특정하고 있다.<br/> (3) 한편 이 사건 감사청구사항, 특히 ‘2-가. 잘못된 수요 예측에 근거’ 부분 및 ‘2-다. 최소운영수입 보장(MRG) 제도’ 부분 등에 비추어 보면, 원고들의 주위적 청구 관련 주장 가운데 ‘이 사건 실시협약 중 최소운영수입 보장 약정은 구 민간투자법에 근거가 없다’는 부분은 ‘참가인 2 한국교통연구원이 이 사건 용역계약에 따라 실시한 교통수요 예측결과가 과도함에도 소외 1이 이에 대하여 실질적 검토를 하는 등의 절차를 거치지 않은 채 만연히 그 결과를 이 사건 실시협약에 따른 최소운영수입 보장 산정기준으로 삼은 것은 잘못’이라는 취지로 해석된다.<br/> 그렇다면 원고들의 위 주장은 ‘잘못된 수요 예측을 기반으로 최소운영수입 보장 규정을 계약조건으로 하여 이 사건 실시협약을 체결함에 따라 막대한 비용을 지출(예정)할 수밖에 없게 된 부분’을 지적하면서 그 근거의 하나로 ‘최소운영수입 보장 규정이 위법하다’는 점을 거론한 것으로 보일 뿐, 최소운영수입 보장 규정 자체를 손해 발생의 직접적·독립적 위법행위로 삼았다고 보기 어렵다. 또한, 최소운영수입 보장 규정이 있는 ‘이 사건 실시협약 체결 행위’에 관한 부분은 ‘지출원인행위’이자 ‘계약의 체결·이행’에 관한 사항으로 재무회계행위에 해당한다고 봄이 타당하다.<br/> (4) 한편 소외 1에 대한 선택적 청구 중 ‘철제차량 선정 등으로 인한 공사비 과다지출’ 등에 관한 부분 역시 결과적으로 ‘사업비 등 과다 책정’에 관한 주장이라고 볼 수 있는데, 앞서 본 바와 같이 원고들의 감사청구사항은 민간투자사업인 ‘이 사건 사업의 전반적인 과정에서의 절차적·실체적 행위들의 위법성’으로 볼 수 있고, ‘사업비 등 과다 책정’은 이 사건 사업에 따른 손해를 야기하는 행위에 해당할 수 있다. 그리고 ‘사업비 등 과다 책정’ 관련 사항은 이 사건 실시협약을 매개로 하는 것으로 이 사건 실시협약의 문제점에 대하여 다룬 감사청구사항과 관련되어 있다고 보이므로, 결국 이 부분 역시 이 사건 감사청구사항의 기초인 사회적 사실관계와 기본적인 점에서 동일한 것으로서 이 사건 감사청구사항과 관련 있는 행위들로 봄이 타당하다.<br/>3) 참가인 2 한국교통연구원과 그 소속 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)에 관한 부분에 대하여<br/>가) 피고의 주장<br/>참가인 2 한국교통연구원과 그 소속 연구원들이 실제 수요를 정확히 예측하지 못하였다고 하더라도, 원고들이 청구하는 손해배상은 이 사건 용역계약과 무관한 이 사건 사업 전반에 관한 것인바, 전문연구기관의 수요 예측 행위 자체를 지방자치단체의 재무회계행위에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 부분 소는 부적법하다.<br/>나) 구체적 판단<br/> 이 사건 용역계약은 참가인 2 한국교통연구원이 이 사건 경전철의 수요 예측 등을 내용으로 하는 용역보고서를 작성하여 용인시에 제출하고 이에 대하여 용인시가 참가인 2 한국교통연구원에 용역대금을 지급하는 내용의 계약이므로, 용인시가 이를 체결하고 그에 따라 수요 예측 등의 내용을 담은 용역결과물을 제출받는 행위는 구 지방자치법 제17조 제1항이 정하는 ‘계약의 체결·이행에 관한 사항’으로서 재무회계행위에 해당한다. 그리고 연구원들로부터 오류가 있는 용역보고서를 제출받은 것은 ‘재무회계행위와 관련이 있는 위법한 행위’이거나 ‘업무를 게을리 한 사실’이라고 할 것이므로, 이러한 용역업무의 수행이 민사상 채무불이행이나 불법행위에 해당할 때에는 용인시는 그 상대방인 참가인 2 한국교통연구원이나 그 연구원들을 상대로 손해배상청구를 하여야 한다(환송판결인 위 대법원 2017두63467 판결 참조).<br/> 따라서 이와 전제를 달리하는 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/>4) 소외 5에 관한 부분에 대하여<br/>가) 피고의 주장<br/> 원고들의 감사청구는 어디까지나 ‘이 사건 사업 추진과정에서의 각 개별 행위’가 위법·부당한지에 대한 것이고, ‘이 사건 사업 전반’이 위법·부당한지에 대한 것이 아니며, 소외 5에 대한 청구 중 추가사업비 부담 협약 체결 부분은 감사청구의 대상이 아니었음이 명백한바, 이 부분 소는 부적법하다.<br/>나) 구체적 판단<br/>소외 5에 대한 ‘추가사업비 부담협약’ 부분의 경우, 원고들은 ‘2-바. 분당선 연장지연에 대한 보상 규정’이라는 항목으로 ‘용인시가 분당선 개통지연을 충분히 알 수 있었음에도 이 사건 실시협약에서 용인경전철에게 분당선 연장지연에 따른 손실을 전액 보상하여 주기로 한 것은 이중보상에 해당하므로, 소외 5 전 시장이 조기개통(2011년 말)을 위하여 지방채를 발행하여 197억 원을 부담하기로 결정한 것은 위법하다’는 취지로 주민감사청구를 하였음을 알 수 있다.<br/> 그렇다면 원고들이 피고에게 소외 5를 상대로 ‘분당선 연장지연을 방지하기 위하여 용인시가 부담하기로 한 209억 원’에 대하여 손해배상청구를 할 것을 요구하는 부분은 ‘2-바. 분당선 연장지연에 대한 보상 규정’ 부분의 주민감사청구 사항과 동일하거나 적어도 그로부터 파생된 것으로서 위 주민감사청구사항과의 관련성이 인정된다.<br/> 따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/>5) 소외 6 및 참가인 1에 관한 부분에 대하여<br/>가) 피고의 주장<br/> (1) 이 사건 청구의 소외 6에 대한 부분 중 ‘시의회 동의 흠결로 인한 손해배상청구’ 부분은, 실질적으로 ‘정당한 이유 없이 준공검사를 내주지 않아 용인시에 손해가 생겼다’는 주장인데, 이는 일반건축행정에 관련된 부분으로 주민소송의 대상이 될 수 없다.<br/> (2) 원고들의 감사청구는 어디까지나 ‘이 사건 사업 추진과정에서의 각 개별 행위’가 위법·부당한지에 관한 것이었고, ‘이 사건 사업 전반’이 위법·부당한지에 관한 것이 아닌바, 소외 6 및 참가인 1에 관한 청구 중 ‘준공보고서의 위법한 반려’, ‘조례를 위반한 경전철 프로젝트 팀 설치’, ‘국제중재결과 예측 실패’, ‘시의회 승인 관련 개통절차 미준수’, ‘용인시 시민들에 대한 기망행위’ 등에 대한 부분은 감사청구의 대상에 포함되지 않으므로, 이 부분 소는 부적법하다.<br/>나) 구체적 판단<br/> 다음의 각 근거에 비추어 보면, 이 사건 소 중 소외 6 및 참가인 1에 대한 부분은 적법하다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/> (1) 원고들은, 당시 용인시의 시장이던 소외 6이 이 사건 실시협약을 위반하여 용인경전철에 준공검사를 내주지 않고, 이 사건 사업에 따라 보조금을 지급하는 방식을 ‘최소운영수입 보장’ 방식에서 ‘연간사업운영비 보전’ 방식으로 변경함으로써 용인시에 126억 원의 손해를 입게 하였고, 2012. 4. 19. 용인경전철과 사이에 재가동약정을 체결하면서 재가동 업무대금을 지급하여 350억 원의 손해를 입게 하였으므로, 피고에게 소외 6을 상대로 합계 476억 원(= 126억 원 + 350억 원)에 대한 손해배상청구를 할 것을 구한다고 주장한다.<br/> (2) 아래와 같은 이유로 원고들의 이 부분 주장은 모두 피고의 재무회계행위에 대한 것이라고 봄이 타당하다.<br/> (가) 먼저 ‘이 사건 실시협약에 따른 준공검사의무를 이행하지 않았다’는 주장에 대하여 본다.<br/> 원고들의 이 부분 주장은 ‘용인시가 정당한 사유 없이 이 사건 실시협약을 이행하지 않음으로써 용인경전철에 대하여 손해를 배상할 의무가 발생하였다’는 취지로 이해할 수 있고, 이 사건 사업에 따라 보조금을 지급하는 방식을 변경하였다는 주장은 이 사건 실시협약의 해지를 상호 간 합의로 철회하면서 ‘최소운영수입 보장’ 방식을 ‘연간사업운영비 보전’ 방식으로 변경하여 손해를 입게 하였다는 취지이므로, 위 주장과 같은 사유들은 구 지방자치법 제17조 제1항에서 정한 ‘공금의 지출에 관한 사항’ 또는 ‘계약의 체결·이행에 관한 사항’으로서 재무회계행위에 해당한다.<br/> (나) 다음으로, ‘재가동 업무대금을 지급하는 내용으로 재가동약정을 체결하였다’는 사유 역시 앞에서 본 바와 같은 이유로 구 지방자치법 제17조 제1항에서 정한 ‘계약의 체결·이행에 관한 사항’으로서 재무회계행위에 해당한다고 봄이 타당하다.<br/> (3) 이와 관련하여 피고는, ‘준공보고서의 위법한 반려’, ‘조례를 위반한 경전철 프로젝트 팀 설치’, ‘국제중재결과 예측 실패’, ‘시의회 승인 관련 개통절차 미준수’, ‘용인시 시민들에 대한 기망행위’ 등에 대한 부분은 감사청구의 대상에 포함되지 않는다고 주장하나, 피고의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다. 구체적인 이유는 다음과 같다.<br/> (가) 피고가 이 사건 감사청구사항에 포함되지 않았다고 주장하는 내용 중 소외 6에 대한 ‘준공보고서의 위법한 반려’ 및 ‘국제중재결과 예측 실패’ 부분은 피고의 주장과 달리 ‘4-가. 준공승인을 내주지 않고 법적 분쟁으로 간 것’ 및 ‘4-마. 국제중재에 대한 예측 실패’ 항목에서 명시적으로 기재되었음을 확인할 수 있다.<br/> (나) 나아가 이 사건 감사청구의 취지는, 단편적으로 이 사건 사업의 각 과정에서 이루어진 개별 행위들의 위법·부당함의 확인을 구하는 것이 아닌, 이 사건 사업 과정에서 있었던 일련의 행위들에 의하여 손해가 발생한 것인지 여부와 그 손해의 규모를 알 수 있도록 함으로써 이를 통하여 확정되는 손해에 대하여 배상청구를 하도록 하기 위함이라고 봄이 타당하다. 그렇다면 이 사건 감사청구사항 중 ‘4. 공사완료 이후의 문제점’ 부분은 전반적으로 소외 6이 이 사건 사업을 진행하는 과정에서 잘못된 정책판단으로 인하여 용인시에 추가적으로 입힌 손해에 관한 것이라고 봄이 타당하다.<br/> 그런데 소외 6 및 참가인 1과 관련된 원고들의 주장 중 ‘조례에 위반하여 이 사건 경전철과 관련한 팀을 만든 점’, ‘무자격자인 참가인 1이 정책보좌관으로 임용되어 있는 동안 용인시가 위법하게 준공검사를 반려한 점’, ‘이 사건 경전철 개통에 있어서 절차를 준수하지 않은 점’, ‘용인시민들을 기망한 점’ 등은 원고들이 주장하는 다른 사정들과 함께 ‘공금의 지출에 관한 사항’ 또는 ‘계약의 체결·이행에 관한 사항’으로서 전체적으로 포괄하여 하나의 위법한 재무회계행위를 이루는 구체적인 사정들이라고 할 수 있으므로, 개별적인 행위가 감사청구사항에 포함되지 않았다는 이유로 감사전치주의의 요건을 충족하지 않았다고 볼 수는 없다.<br/>다. 소결론<br/> 이 사건 소 중 소외 1에 대한 부분 일부는 재소금지 원칙에 위반되어 부적법하고, 나머지는 모두 적법하다. 이를 표로 정리하면 다음과 같다.<br/>?환송판결이 환송한 청구환송 후 이 법원에서 최종 정리한 청구취지소의 적법 여부소외 1에 대한 부분① 과도한 수요 예측에 터잡은 최소운영수입 보장 규정을 제대로 검토·확인하지 않는 등의 중대한 과실로 이 사건 실시협약을 체결하였음을 원인으로 한 전체사업비 1조 32억 원 손해에 관한 부분2조 432억 4,000만 원1조 32억 원(1심 청구금액) 중 4,978억 8,700만 원(당심 청구감축 후 금액) 부분(이 사건 변경협약에 따른 이 사건 경전철 관리운영권 내지 관리운영비 상당 금액)? 적법?[재무회계행위 해당]?[감사청구사항과의 관련성 인정]?1조 32억 원(1심 청구금액) 중 4,978억 8,700만 원(당심 청구감축 후 금액) 초과 부분?? 부적법?[재소금지의 원칙 위반]?환송 후 이 법원에서 확장된 1조 400억 4,000만 원 부분(= 2조 432억 4,000만 원 － 1조 32억 원)?? 적법①과 선택적 병합 관계② 철제차량 선정 등 공사비 과다지출을 원인으로 한 952억 원 손해에 관한 부분952억 원적법[감사청구사항과의 관련성 인정]③ Ramp-up 협상 미비로 인한 300억 원 손해에 관한 부분300억 원적법④ 분당선 연장지연에 따른 196억 원 손해에 관한 부분196억 원적법⑤ 하도급업체선정 관여에 따른 18억 9,080만 원 손해에 관한 부분23억 2,800만 원18억 9,080만 원(1심 청구금액) 중 2억 3,278만 원(당심 청구감축 후 금액) 부분? 적법18억 9,080만(1심 청구금액) 원 중 2억 3,278만 원(당심 청구감축 후 금액) 초과 부분? 부적법[재소금지의 원칙 위반]환송 후 이 법원에서 확장된 4억 3,720만 원 부분(= 23억 2,800만 원 － 18억 9,080만 원)? 적법각 선택적 청구 합계1,471억 2,800만 원?소외 5에 대한 부분추가사업비 부담협약에 따른 209억 원 손해에 관한 부분196억 원적법[청구감축][감사청구사항과의 관련성 인정]소외 6에 대한 부분① 사업방식이 최소운영수입 보장방식에서 연간사업운영비 보전방식으로 변경됨에 따른 126억 원 손해에 관한 부분126억 원적법[재무회계행위 해당]② 2012. 4. 19.자 재가동약정에 따라 지급하기로 한 350억 원 재가동 업무대금 상당 손해에 관한 부분350억 원[감사청구사항과의 관련성 인정]참가인 1에 대한 부분위법하게 공무원으로 임용되어 정책보좌관으로 재직하는 동안 용인시가 용인경전철의 준공보고서를 반려함으로써 용인경전철에게 손해배상의무를 부담하게 된 손해 476억 원에 관한 부분476억 원적법[재무회계행위 해당][감사청구사항과의 관련성 인정]참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들과다한 수요 예측으로 인한 손해에 관한 부분 1조 32억 원2조 437억 6,977만 1,250원1심 청구금액인 1조 32억 원 부분(소외 7, 소외 8, 소외 9)에 대한 부분? 적법?[재소금지의 원칙 적용되지 않음]?(1심에서 이 부분 소를 각하한 이상 ‘본안에 관한’ 종국판결 선고 후의 소취하가 아니므로)?[재무회계행위 해당]?환송 후 이 법원에서 확장된 1조 405억 6,977만 1,250원 부분(= 2조 437억 6,977만 1,250원 － 1조 32억 원)?? 적법<br/>7. 본안에 관한 판단<br/>가. 소외 1, 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9) 부분에 대한 판단<br/>1) 인정사실<br/>가) 구 민간투자법 제4조 제1호의 방식(BTO: Build-Transfer-Operate)의 민간투자사업의 사업성 판단 과정 개관<br/> (1) 통상 항만, 공항, 철도, 도로 등과 같은 사회간접자본(SOC) 시설로 분류되는 시설의 설치 등 대규모 재정 투입이 예상되는 신규 사업의 경우 사업 추진에 앞서 경제성, 재원조달 방법 등을 검토하여 사업성을 판단하는 과정을 거치게 되고, 특히 ‘경제성’의 검토를 위하여 사용되는 ‘비용-편익 분석(benefit-cost analysis)에서 ‘비용의 현재가치’에 대한 ‘편익의 현재가치’의 비율인 편익-비용 비(B/C, benefit-cost ratio)가 1보다 클 경우에 경제적 타당성이 인정되어 비로소 사업 추진이 가능하게 된다.<br/> (2) 구 민간투자법 제4조 제1호의 방식(BTO)의 민간투자사업의 경우 민간의 사업시행자가 사회기반시설을 시공하고 이를 운영하므로, 시공과 운영에 대한 위험, 즉 총사업비 및 운영비용의 증가, 수요예측 실패 등에 따른 손실 발생의 위험은 원칙적으로 사업시행자가 부담한다고 할 것이고, 실시협약에서 확정된 총사업비, 운영수입, 운영비용 등은 법령이나 실시협약에서 정한 특별한 사정이 없는 한 조정하지 않으므로, 당초 예측과 실제의 결과가 달라진다 하더라도 모든 수입과 비용의 세세한 증감에 대하여 이를 정산하지 않음이 원칙이다.<br/> 그러나 모든 수입과 비용의 세세한 증감에 대하여 별도의 정산을 하지 않는 것은, 협약당사자들이 장기간의 계속적 계약의 성격을 갖는 민간투자사업에 통상적으로 수반될 수 있는 범주의 위험을 가장 잘 관리할 수 있고, 잘 대응할 수 있는 자가 부담하기로 하였기 때문일 뿐, 사업시행자가 관리하거나 대응할 수 없는 위험까지도 전적으로 부담하기로 하였기 때문은 아니다. 또한, 민간투자사업은 사회기반시설, 즉 각종 생산활동의 기반이 되는 시설, 해당 시설의 효용을 증진시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민 생활의 편익을 증진시키는 시설 등을 대상으로 하고, 민간투자제도는 국가재정부담의 완화와 사회기반시설의 효율적인 조성을 위하여 도입된 것이다. 그리고 사업에 투자되는 자본의 규모가 상당히 크고 이에 따라 투자금의 회수에 장기간이 소요되며, 하나의 사업이 건설과 운영을 모두 포함하고 있는 BTO 방식의 민간투자사업의 특성상 계약을 체결할 당시의 시점에서 볼 때 불확실한 미래의 상황을 고려하여야 하는 계약당사자들의 입장에서 위험배분의 문제는 매우 중요한 요소가 된다. 그런데 복잡하고 불확실한 요소를 많이 내포하고 있는 계약일수록 사전에 모든 개별적 위험을 가정하여 그에 따른 개별적 조항을 두는 방법으로 위험을 배분하기는 어렵다. 따라서 장기간 계속되는 민간투자사업의 추진 중에 발생 가능한 모든 위험을 전적으로 사업시행자가 부담하도록 하는 것은 부당하고, 민간투자사업의 성공적인 추진을 위하여 사업시행자와 주무관청 사이에 합리적인 위험배분이 필요한바, 이에 민간투자사업의 규모와 타당성은 사업시행자뿐만 아니라 주무관청도 함께 검토한다[대법원 2021. 2. 10. 선고 2020두36854 판결로 확정(상고기각)된 대전고등법원 2020. 2. 11. 선고 2017누10881 판결 참조].<br/> (3) 이처럼 민간투자사업으로 시행되는 공공교통사업의 타당성 조사 및 시설물 설계를 위해서는 공공교통시설의 장래 수요에 대한 예측 결과가 전제되어야 하고(갑 제2호증 중 15쪽), 예상 교통수요와 예상 운임수입을 적절하게 정하는 것은 사업의 성패뿐만 아니라 주무관청과 사업시행자 사이의 적절한 위험부담을 통한 균형을 달성하기 위해서 매우 중요하다.<br/>나) 공공교통사업의 수요 예측 개관<br/> (1) ‘교통수요 추정모형’이란 국가가 추진하고자 하는 교통계획에 따른 투자사업이 완료되었을 경우의 교통수요를 과학적 분석방법에 따라 파악하는 것을 말하는데, 교통수요는 추정방법에 따라 분석결과가 다르게 도출될 수 있으므로, 여러 개의 교통사업에 대한 투자 우선순위 결정을 위한 타당성 평가를 하는 경우에는 상대적 비교평가가 가능하도록 가급적 표준화된 방법에 따라 교통수요를 추정하는 것이 바람직하다(을다 제1호증 중 1쪽).<br/> (2) 한국개발연구원이 1999. 12.경 작성한 ‘도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구’(을다 제1호증, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)는 교통수요 추정에 관한 이론적 검토를 통하여 예비타당성조사의 교통수요 추정에 관한 표준화된 지침을 제시하는데, 이 사건 지침 중 이 사건과 관련된 내용은 아래와 같다.<br/>(1) 전통적 4단계 추정모형 사람들이 통행을 결정하는 과정을 1) 단위 시간동안에 얼마나 많은 통행을 할 것인가(단위 기간 동안 통행 빈도 선택) 2) 어느 목적지로 통행을 할 것인가?(목적지 선택) 3) 출발지에서 목적지까지 어떤 교통수단을 이용할 것인가?(교통수단선택) 4) 출발지에서 목적지까지 어떤 노선을 이용할 것인가(노선선택) 5) 이와 같은 통행을 언제 출발할 것인가(출발시간 선택)로 구분하여 사람들의 통행형태를 모형화하여 분석하고자 한 것이 단계적 모형(Sequential model)이다. 이와 같은 모형 중에 대표적인 것이 전통적 4단계 교통수요추정 모형이다. 즉 통행빈도를 분석하는 통행발생(trip generation), 개인은 개별적으로 통행 목적지를 선택하지만 집합적으로는 통행의 공간적 분포형태로 나타나는 통행분포(trip distribution), 이용할 교통수단을 선택하는 수단분담(modal split), 그리고 통행자가 선택하는 노선의 수요와 교통서비스 공급간의 균형상태를 분석하는 통행배분(trip assignment)의 4단계 분석으로 이루어진다. 이와 같은 단계적 모형은 앞 단계에서 분석된 결과를 뒤 단계의 입력자료로 활용하기 때문에 뒤 단계의 분석결과에 따른 앞 단계의 상호 영향관계를 반영하지 못한다는 단점을 갖고 있다.(중략) a) 통행발생모형 통행발생은 대상지역의 장래 토지이용에 관한 정량적 추정을 기반으로 각 죤별 통행 발생량을 추정하는 것이다. 한 통행은 두 개의 통행단으로 구성되기 때문에 통행발생은 통행유출(trip production)과 통행유입(trip attraction)에 관한 분석으로 분류된다. 교통수요추정에 있어서 통행발생은 일정하게 구분된 죤에서 밖으로 유출되는, 그리고 밖에서 유입되는 통행량을 그 구역의 사회·경제적, 입지적 그리고 토지이용 특성을 설명변수로 하여 분석하는 것이다. 일반적으로 회귀분석모형과 카테고리 분석모형을 가장 많이 적용하고 있다. (중략) b) 통행분포모형 통행분포의 목적은 각 죤별로 추정된 통행유출량(O)과 통행유입량(D)을 이용하여 각 죤간의 교차통행량을 추정하는 것이다. 통행분포모형으로는 중력모형, 성장인자모형, 간섭기회모형 및 엔트로피모형 등이 개발되어 있는데, 그 중에서 중력모형과 성장인자모형이 가장 보편적으로 이용되고 있다. (중략) c) 수단분담모형 수단분담(modal split)은 통행을 이용 가능한 여러 교통수단으로 분할하는 단계이다. 최근에는 대안적 교통수단에 대한 분담을 결정하는데 있어서 통행자의 선호행태를 강조하기 위해 수단분담 대신에 수단선택(mode choice)이라 부르는 경향이 높아지고 있다. (중략) d) 통행배분모형 통행배분 모형은 도로, 철도와 같은 교통망에 앞에서 분석한 교통수단별 출발지점에서 도착지점까지의 예측교통량을 실제로 이용 노선별로 배분하여 각 구간별 단위시간당 교통량을 예측하는 모형이다. 전통적 4단계 수요분석모형 중 다른 분석단계와는 달리 각 도로구간의 이용교통량이 많아질 경우 제공되는 서비스 수준이 달라지므로 이것은 다시 통행자의 수요에 영향을 주어 교통서비스의 공급과 통행자의 수요간의 균형상태를 분석하여 현실에서 관측되는 균형적 상태의 교통패턴을 찾아내는 분석이다.(중략) 라. 교통수요 추정 지침 요약 및 향후 연구 본 지침은 다양한 투자사업간에 합리적인 투자우선순위를 선정하기 위해 통일된 교통수요 추정에 필요한 사회·경제지표의 추정방법과 교통수요 추정방법의 지침을 제공하기 위한 것이다. 따라서 적용되는 O-D 교통량에 따라 지역별로 그리고 예측 연도별로 차이가 크게 날 수는 있으나 상이한 사업간의 객관적 평가를 위해서는 동일한 자료를 활용하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 본 연구는 단기간 내에 수행되어야 하였으므로 별도의 교통수요를 추정할 수 없었기에 기존에 구축된 O-D 통행량 가운데 과업기간이 길고 조사표본의 규모가 큰 교통개발연구원의 최근 O-D를 사용하였다. (1) 교통사고 추정 지침 요약(중략) b) 교통수요 추정 지침 각 개별 교통사업은 대부분 지역간 교통수요추정이므로 전통적인 4단계보다는 직접수요모형에 의한 것이 더욱 효울적이다. 따라서 교통개발연구원에서 적용한 방법과 마찬가지로 통행발생과 통행분포가 통합된 직접수요모형을 사용하도록 한다.(후략)<br/> (3) 한편 한국개발연구원이 2008. 12.경 작성한 이 사건 지침 수정·보완 연구에는 다음과 같은 내용이 포함되어 있다(을다 제2호증 중 3쪽).<br/> 기존에 이미 구축되어 있는 교통수단별 O/D를 그대로 사용하는 도로부문 사업과는 달리 철도부문 사업의 경우에는 수단선택과정이 매우 중요한 역할을 하게 된다. 따라서 도로부문의 교통수요 추정과정에 더하여, 수단선택모형의 정산작업과 장래수단별 교통수요 추정과정이 추가되어야 한다. 영향권 내의 기준연도에 대하여 교통수단별로 추정된 수요와 실제 조사된 수요와의 편차가 적을수록 수단선택모형의 정산이 잘 이루어졌다고 말할 수 있다.<br/>다) 참가인 2 한국교통연구원의 용인경전철 사업 관련 교통수요 예측 관련 사실관계<br/>(1) 1996년 기본계획의 수요 예측<br/> (가) 참가인 2 한국교통연구원은 1996. 12. ‘용인경량전철 건설 및 운영 기본계획’ 보고서를 작성하였다(을 제38호증. 이하 ‘1996년 기본계획’이라 한다).<br/> (나) 참가인 2 한국교통연구원은 장래교통수요 예측의 기초자료인 기준연도(1996년)의 기종점 통행자료를 구축하기 위하여 가구통행설문조사를 통하여 수집된 표준기종점통행자료(Sampled O-D Table)를 이용하고 이에 대한 전수화 과정을 거쳐 목적별·수단별 전수화 O-D를 구축하였고, 이를 별도의 조사[스크린라인(Screen Line), 코든 라인(Cordon Line) 등]를 통하여 얻어진 교통량과 간선도로교통량, 시계유출입교통량 등을 이용하여 보정하였다.<br/> (다) 참가인 2 한국교통연구원은 위 (나)항의 통행자료를 바탕으로, 일반적으로 많이 사용하는 4단계 교통수요인 통행발생(Trip Generation), 통행배분(Trip Distribution), 수단선택(Mode Choice), 통행배정(Network Assignment)의 단계별 과정을 거쳐 장래통행수요를 예측하였다(을 제38호증 중 155쪽).<br/> (라) 1996년 기본계획 중 이 사건과 관련된 내용은 아래와 같다.<br/>【요약】 (을 제38호증 중 33~35쪽)Ⅲ. 교통수요 예측 및 분석 1. 교통통행수요 예측 출근, 업무, 등교 등의 목적통행은 1996년 기준 평일 70만 통행/일에서 최종목표년도인 2023년에는 154만 통행/일로 2.2배 증가하며, 승용차, 버스, 택시 등을 이용하는 수단통행은 1996년 기준 81만통행/일에서 2023년에는 171만통행/일로 2.11배 증가할 것으로 예측 2. 수단분담율 분석 교통수단분담율은 휴일의 경우 평일과 비교하여 승용차와 택시의 분담율이 높으며, 경량전철이 건설되지 않을 경우 2023년에는 현재보다 승용차와 택시분담율이 증가하고 버스와 기타수단분담율도 감소할 것으로 예측됨. 3. 장래교통여건 변화 장래 교통여건은 대규모의 도로건설 및 확장계획이 없는 한 자동차교통량의 증가로 인하여 도로교통혼잡이 더욱 심화될 것으로 예측되며, 특히 소외 20 주식회사로 연결되는 도로의 서비스 수준이 열악할 것으로 예측됨제5절 노선대안의 평가 및 최적노선의 선정 (을 제38호증 중 227~228쪽) (중략) 그러나 본 연구에서 설정된 모든 대안이 B/C가 1보다 높아 경제적 타당성 측면에서는 모두 사업성이 보장되는 것으로 분석되었다.<br/>(2) 이 사건 실행플랜의 수요 예측<br/> (가) 참가인 2 한국교통연구원이 작성한 이 사건 실행플랜에 기재된 ‘과업의 목적’(요약)은 아래와 같다(을 제39호증의 1 중 26~27쪽).<br/>나. 과업의 목적- 본 과업은 용인시 경량전철건설사업을 전반적으로 재검토하고 민자유치를 위한 시행계획 수립을 목표로 함.● 용인시의 토지이용 및 인구변화에 따른 수송수요 예측● 공사비와 차량비 변동을 반영한 경제적 타당성 재검토● 적용시스템 검토● 재원조달의 적정대안(Financial Structure) 제시● 개발이익 환수방안 검토<br/>(나) 이 사건 실행플랜은 수요의 예측방법으로 ‘직접수요 예측방법’과 ‘전통적인 4단계 예측방법’을 열거하면서, ‘장래교통수요는 규칙적이고 일상적인 출근, 통학에 적합한 4단계 방법이고, 직접수요 예측방법은 불규칙적인 장거리 통행을 추정하는 데 사용하는데, 용인시는 규칙적이고 일상적인 출근 및 통학이 많은 부분을 차지하므로 전통적인 4단계 방법을 사용한다’고 밝히고 있다(을 제39호증의 1 중 183쪽).<br/> (다) 이 사건 실행플랜(을 제39호증의 1)에서는 전통적인 4단계 예측방법 중 ‘통행발생’ 단계에서는 회귀분석 모형 중 다중선형모형(Multiple Linear Regression Model)을 사용하였고(192쪽), ‘통행배분’ 단계에서는 성장모형 중 프라타(Frata) 모형을 사용하였으며(194쪽), ‘수단선택’ 단계에서는 로짓모형 및 선호의식(Stated Preference) 조사를 사용하였고(189, 195쪽), ‘통행배정’ 단계에서는 균형배분법을 이용하여 통행배정을 하는 전산패키지인 ‘사통팔달’을 이용하였다(197 ~ 198쪽). 이 사건 실행플랜 중 위 각 단계별로 설명과 관련된 내용은 다음과 같다.<br/>나. 교통수요추정모형 (1) 통행발생모형 (Trip Generation Model) 통행발생모형은 예측된 도시관련 지표를 이용하여 통행발생과 통행도착 등 총통행량을 산출하는 과정이다. 본 과업에서는 「용인경량전철 건설 및 운영 기본계획(1996, 용인시)」에서 구축한 회귀분석 모형을 사용하여 통행발생을 추정하였다. 적용모형은 다중선형모형(Multiple Linear Regression Model)을 이용하였으며 회귀모형의 독립변수는 인구, 학생수(거주학생수, 수용학생수), 고용자수(거주고용자수, 수용고용자수)를 사용하였다. (2) 통행배분모형 (Trip Distribution Model) 통행배분은 통행발생에서 추정된 각 죤별 통행발생량과 통행유입량을 각 죤간의 통행교차량(trip interchange)으로 배분·예측하는 과정이다. 통행배분모형은 성장모형, 중력모형, 엔트로피(Entropy) 모형 등이 있으며 본 과업에서는 성장인자 모형 중 프라타 모형을 사용하였다. 프라타(Frata) 모형은 적용되는 성장인자의 형태와 계산과정이 복잡하지만 통행제약조건을 만족시키는 데에는 아주 신속한 모형이고 죤간 장래의 통행량은 현재의 통행량에 비례하지만 성장인자함수에 의해 조정되는 형태를 갖는 특징이 있다. (3) 수단선택모형 (Mode Choice Model) 수단선택은 통행분포에서 구한 통행교차량을 수단별 통행으로 수단분담률을 예측하는 것이며 이 과정을 통하여 통행분배로 산정된 장래 기종점간 통행량으로 수단별 통행량을 구하는 과정이다. 용인시의 사업 미시행시 교통수단은 승용차, 택시, 버스, 전철 등으로, 사업 시행시의 교통수단은 기존 수단에 경량전철을 포함시킨 수단선택집합을 설정하였다. 여기서, 사업 미시행시의 전철은 분당연장선 전철로 가정하였다. 본 과제의 수단선택은 일반지역과 대학교(강남대학교, 용인대학교, 명지대학교 등)와 소외 20 주식회사 및 민속촌 등으로 하였다. 대학교와 소외 20 주식회사는 일반지역과 통행패턴이 전혀 다르게 형성되므로 수단선택의 신뢰성을 높이기 위하여 분리하였다. 새로운 교통수단을 도입하는 경우, 기존 교통수단선택 및 통행형태조사인 현시(RP: Revealed Preferences) 조사만으로는 새로운 교통수단의 선택행위를 충분히 설명하기가 어려우므로 가상의 상황에서는 응답자가 선호하는 것을 하나 또는 둘 이상 선택하게 하고 선택한 데이터를 이용하여 수단선택을 하는 선호의식(Stated Preference) 조사를 수행하였다. 선호의식조사는 조작성이 높기 때문에 속성치 간의 상쇄관계를 보다 명확히 표현이 가능하나 가상의 상황이 현실로 된 경우에 응답한 대로 사람이 행동을 하지 않을 수도 있고 불성실한 답변을 한 사람도 있을 수 있는 단점이 있다. 그러나 새로운 교통수단의 선택행위를 설명하는 것으로 가장 좋은 방법이다. 본 과업에서는 일반지역에 대한 선호의식조사는 일반지역과 대학 및 소외 20 주식회사로 분류하여 조사하였다. 일반지역은 1996년 「용인경량전철 건설 및 운영 기본계획」에서 용인시의 경량전철 건설시 일반지역의 경량전철에 대한 이용자 측의 선호의식을 파악하여 모형식을 구축한 것을 이용하였고 대학교 및 소외 20 주식회사는 별도의 조사를 수행하여 모형을 구축하였다. (4) 통행배정모형 (Network Route Assignment) 통행배정은 수단분담을 통해서 수단별 총통행을 가로망에 배정하여 링크별 교통량으로 추정하는 과정으로 수단별 기종점 사람통행량을 차량별 통행으로 전환하여 구한다. 일반적으로 수단별 재차인원으로 나눈 후 첨두주13) 1시간 차량통행량에 의해 1시간 통행을 추정하고 이를 가로망에 배정하는 과정이다. 본 과제에서 데이터베이스 구축과 노선배정에서 사용된 전산패키지는 사통발달로 국내에서 개발된 교통계획을 위한 교통수요 분석용 소프트웨어를 사용하였다. 사통발달은 Wardrop의 정의에 따른 균형배분법(Equlibrium Assignment)을 이용하여 통행배정을 한다.<br/> (라) 이 사건 실행플랜은, 용인시 교통영향권의 통행분포의 경우 용인시 내부는 수지·기흥·구성 지역과 용인읍, 기타 용인지역으로, 외부 유출입은 서울 및 수원지역으로 구분하여 분석하였다. 이 사건 실행플랜에 따르면, 1999년도 통행분포와 2021년도 통행분포 패턴을 비교해 볼 때, 2021년에는 수지·기흥·구성-서울, 수원 간 통행이 매우 증가할 것으로 분석되는데, 이는 수지·기흥·구성 지역에 집중적으로 계획되어 있는 대규모 택지개발사업이 2006년경에 완공됨에 따라 이 지역으로의 인구유입이 활발할 것으로 전망되기 때문이다. 그러나 수지·기흥·구성 지역은 이 사건 경전철의 노선에 직접적으로 영향을 미치지는 않을 것으로 판단되어, 이 사건 실행플랜에서는 이 지역에서의 급격한 통행 증가가 경량전철 수요 증가를 유발하지는 않을 것으로 예측되었다(을 제39호증의 1 중 49쪽).<br/> (마) 이 사건 실행플랜에는 수요 예측과 관련하여 다음과 같은 기재가 있다(을 제39호증의 1 중 520쪽).<br/> 용인시 경량전철사업의 효율적 추진을 위하여 몇 가지 제언을 하면 (중략) 셋째로는 경량전철의 수송수요를 극대화시키기 위하여 역세권 내의 가용토지의 개발을 적극 유도할 수 있도록 역세권 도시개발계획을 수립토록 하며, 또한 소외 20 주식회사 측과 협의하여 소외 20 주식회사 이용객에게 경량전철 요금을 할인 또는 면제해 주도록 하는 등의 정책이 요구된다. 마지막으로 본 경량전철 노선의 주요 수요처는 서울, 성남, 수원 지역으로 이는 분당선 연장노선과 환승하여 연결되는바, 경량전철 노선의 개통년도로 계획된 2006년은 분당선 연장노선의 개통시기와 현재는 동일한바, 궁극적으로는 경량전철의 수요극대화를 위하여 경량전철노선의 개통시기를 분당선 연장노선과 맞추도록 하여야 할 것이며 분당선 연장선이 계획대로 개통될 수 있도록 적극적인 행정적 지원을 하여야 할 것이다.<br/> (바) 이 사건 실행플랜에서 전제로 삼은 ‘장래 도시교통여건 전망’의 내용은 아래와 같다(을 제39호증의 1 중 44 ~ 53쪽, 필요한 부분만 발췌).<br/>가. 관련계획 검토 ■ 제3차 국토종합계획(2001~2020) - 수도권 개발방향 - 경기도 발전방향 ■ 용인시 도시기본계획 - 토지이용계획 ■ 수도권 광역종합교통계획(2011) - 수도권 전철 · 지하구간의 최소화, 서울도심지를 우회·집산기능 · 서울과 주변도시간 급행전철 운행 실시 · 수도권 순환철도망 구축 ■ 경기지역 도로·전철 교통망 장기개발계획(2011) - 광역도로망 개발구상 · 남북 제3축: 안성~오산~수원~서울 남북 제4축: 용인~이천~광주~서울~의정부~연천 · 동서 제2축: 영종도~인천~안산~신갈~이천~원주 - 광역전철망 개발구상 · 분산·격자형 도로망의 구축 · 간선교통축과 가급적 일치 · 수도권 순환철도 노선 · 남측구간 : 안산~수원~용인 · 동측구간 : 용인~광주~하남~구리~퇴계원~의정부 ■ 오리-수원 복선전철 - 구간 : 오리-수원간 18.2km - 사업기간 : 2000~2008년 - 사업내용 : 오리-수원간 18.2㎞m 복선전철 건설(오리-산갈 구간은 2006년 개통예정) - 사업효과 · 수도권 서남부 도시철도망 연계수송체계 구축 · 지역주민 교통편의 제공 및 지역개발 촉진 · 수도권 인구분산에 기여 - 추진현황: 2000년 9월~2001년 9월 노반기본 설계 ■ 용인행정타운 조성 및 택지개발사업 - 용인시 행정타운 조성사업 · 위치 : 용인시 (이하 생략) 일원 · 부지면적 : 262,547.0㎡ · 유치시설 : 시청, 시의회, 경찰서 등 · 사업기간 : 2001~2003년 - 택지개발사업 현황 · 택지개발사업은 2000년도 12월말 현재 구갈2, 구갈3지구 등 7개 지구가 공사 중이며, 동백지구 등 3개 지구가 택지개발사업지구로 지정 받았음. · 검토 중인 사업까지 완공되게 되면 110천 가구가 증가하고, 346천명의 인구가 유입될 것으로 전망됨.<br/>〈표 2-14〉 용인시 택지개발사업 현황구분지구명위치면적(천㎡)수용계획사업기간가구수인구수합계(14)--18,005110,191346,342-공사중(7)구갈2기흥읍 구갈리6483,39912,5762000. 12. 31.상갈기흥읍 상갈리3303,75913,9082001. 8. 30.신봉수지읍 풍덕천리, 신봉리, 성봉리4463,0279,3822003. 12. 31.동천수지읍 동천리2131,8745,8092002. 12. 31.구갈3기흥읍 구갈리, 구성읍 상하리9574,55814,1302004. 12. 31.신갈기흥읍 신갈리4043,55211,0142006. 12. 31.죽전수지읍 죽전리, 구성읍 보정리, 마북리3,58318,54157,4822004. 12. 31.지정(3)동백구성읍 동백리, 중리3,26517,38153,881?구성구성읍 청덕리1,2529,15028,365?보라기흥읍 보라리9887,60023,560?검토(4)보정구성읍 보정리1,9609,50029,000?영신기흥읍 영덕리, 신갈리1,93411,00035,000?동천2수지읍 동천리7175,85018,135?서천기흥읍 능서리, 서천리1,30811,00034,100?<br/>■ 기타 용인시 교통시설 계획 - 구갈, 죽전, 동백 등으로 도로 건설계획이 있음. 〈표 2-15〉 주변 교통시설 계획구분노선명기종점사업유형사업수 차선수구간연장(km)사업기간간선도로지방도(자동차전형)영덕~양재신설4~624.5신설지방도신갈~수지신설67.0신설국가지원지방도중리~죽전신설414.7공사중시도구갈~죽전신설410.0신설지방도343하갈~상하신설45.1공사중국도 42신갈우회도로신설43.0신설시도구갈~동백신설42.0신설시도삼막곡~동백신설64.8신설전철분당선 연장분당~수원연장복선18.2‘00~’08<br/> ■ 장래 교통여건 변화 - 용인시의 장래 교통여건은 도로건설 및 확장계획에도 불구하고 자동차 교통량의 증가로 인하여 도로교통혼잡이 계속될 것으로 예측되며, 특히 소외 20 주식회사로 연결되는 도로의 서비스 수준이 열악할 것으로 보임. - 교통량이 가장 크게 증가할 것으로 추정되는 구간은 신갈-어정구간으로 1999년 첨두시 양방향 평균 1,020대/시에 비해 약 3.5배 정도 증가하여 2021년에는 3,588대/시에 이를 것으로 예측됨. - 용량대비 교통량의 비율인 v/c 역시 2021년에는 국도 42호선 신갈-어정구간이 가장 높을 것으로 예측되며, 그 외 구간도 1.7 ~ 2.9로 대부분의 구간에서 교통량이 도로용량을 초과할 것으로 예측됨. - 따라서 도로교통만으로는 용인시의 교통해결이 어려울 것으로 예상되어 용인읍과 신갈읍 등 동서방향을 연결하는 경량전철 건설이 요구됨.<br/>라) 용인경량전철 건설사업 우선협상대상자 선정 및 사업시행자의 수요 예측 결과<br/> (1) 피고는 2001. 12. 31. 이 사건 사업과 관련하여 용인시 고시 제2001-295호(을 제3호증)를 통하여 민간투자사업계획서를 2002. 7. 1. 18:00까지 제출하도록 하였는데, 용인경전철이 2002. 7. 2. 사업계획서를 제출하였고, 용인시가 2002. 9. 3. 용인경전철을 우선협상대상자로 선정한 사실은 앞서 본 바와 같다.<br/> (2) 구 민간투자법 시행령 제13조 제4항은 ‘주무관청은 구 민간투자법 제13조 제2항의 규정에 따라 협상대상자를 지정함에 있어서 특별한 사유가 없는 한 사업계획 평가결과에 따라 2인 이상을 그 순위를 정하여 지정하여야 한다’고 정하고 있다. 이에 대하여 기획재정부는 ‘해당 규정은 2인 이상의 협상대상자 지정은 협상의 경쟁력을 높여 주무관청이 보다 유리한 조건으로 협상을 진행하기 위한 것인데, 위 규정에서 정하는 특별한 사유에는 1개 업체만 사업계획서를 제출한 경우도 포함한다’는 입장을 밝힌 바 있다(을 제1호증).<br/> (3) 기획예산처장관이 구 민간투자법에 따라 2002. 5. 10. 공고한 2002년도 민간투자사업 기본계획부터 2004. 6. 3. 공고한 2004년도 민간투자사업 기본계획까지는 단수사업자가 사업계획을 제출한 경우 그 처리 방법에 관하여 따로 규정을 두고 있지 않았고, 2005년부터 민간제안사업의 경우 단독 제안이 있을 때 유찰하고 한 차례 재공고할 것을 의무화하는 규정을 추가하였다.<br/> (4) 사업시행자로 선정된 용인경전철이 제출한 사업계획서에는, 용인경전철이 별도로 미래교통연구원에 용역을 의뢰하여 제출받은 ‘교통수요보고서’(을 제46호증)가 첨부되어 있다. 위 교통수요보고서의 수요 예측은 전통적 4단계 추정방법을 이용하여 이루어졌다. 구체적으로 ‘통행발생’ 단계에서는 ‘다중회귀분석모형’이 사용되었고, ‘통행배분’ 단계에서는 ‘이중제약 감마중력모형’이 사용되었으며, ‘수단분담’ 단계에서는 ‘다항로짓모형’이 사용되었고, ‘통행배정’ 단계에서는 ‘EMME/2 package’가 사용되었다(을 제46호증 중 108 ~ 109쪽).<br/> (5) 한편 위 교통수요보고서에는, "향후 그 내용의 변경이 있을 경우 본 수요 예측의 결과 및 그에 따른 수익성은 변경의 소지가 있다."라고 기재되어 있고, ‘수요예측의 전제’라는 제목으로 다음과 같은 표가 기재되어 있다(을 제46호증 중 144 ~ 145쪽).<br/>관련 계획① 신분당선 건설과 수원까지의 분당선 연장을 통한 환승체계구축② 현재 계획 및 추진중인 도로관련계획의 실행③ 장래 용인시 개발계획(행정타운조성, 택지개발계획 등)의 실행④ 과업노선과 경쟁이 가능한 도로 및 철도 등 교통시설계획의 배제요금 제도⑤ 분당선과의 통합요금 혹은 각종 할인요금제도를 고려하지 않음⑥ 기본요금 1,200원, 10km 초과 시 250원 추가 징수기타⑦ 소외 20 주식회사의 향후 30년간 운영⑧ 대중교통 제공의 효율성 측면에서 경전철 노선과 중복운행되는 일부 버스노선의 조정을 통한 연계수송방안 제공<br/>마) 이 사건 실시협약상 예상 수요 등<br/> (1) 이 사건 실시협약서 부록 4. 예상운임수입(갑 제5호증 중 87쪽) 및 참고자료(갑 제5호증 중 135쪽)에 의하면, 피고와 용인경전철은 ‘이 사건 실행플랜상의 수요 예측 결과’와 ‘용인경전철의 수요 예측 결과’를 기초자료로 삼아 협상을 하여, 아래 표 기재와 같이 이 사건 사업의 1일 평균 추정 이용수요를 확정하고(아래 표의 ‘최종 협상 수요’란에 기재된 수치와 같다), 이를 기초로 운영개시 예정일인 2009. 2. 1.부터 30년간의 연도별 예상운임수입과 세부적인 계약내용을 확정하였다.<br/>구분2008년2009년2010년2011년2017년2027년2037년① 이 사건 실행플랜상의 수요 예측 결과164천명171천명177천명183천명198천명214천명228천명 ② 용인경전철 사업계획서상의 수요 예측 결과148천명156천명163천명171천명193천명207천명218천명최종 협상 수요139천명146천명153천명161천명182천명195천명205천명<br/> (2) 이 사건 경전철의 실제 탑승인원은, 탑승객을 늘리기 위한 무료탑승건 및 무임승차건을 모두 포함하여 이 사건 실시협약 최종 협상 수요 대비 5 ~ 13% 수준에 불과하다[을 제181호증(용인경전철 연도별 탑승인원 현황)].<br/>?20132014201520162017총 인원(무임승차 포함)2,152,256명5,067,521명8,543,367명9,469,152명10,087,198명일평균약 8,609명약 13,883명약 23,406명약 25,942명약 27,636명이 사건 실시협약 수요 예측(일평균)171,138명173,836명176,575명179,358명182,186명?20182019202020212022총 인원(무임승차 포함)11,005,185명12,073,951명8,407,067명9,292,727명11,140,348명일평균약 30,151명약 33,079명약 23,033명약 25,459명약 30,521명이 사건 실시협약 수요 예측(일평균)183,710명185,246명186,796명188,359명189,935명<br/> (3) 용인시는 경기개발연구원에 ‘용인경전철 활성화 방안’에 대한 연구용역을 위탁하였고, 경기개발연구원은 2010. 2.경 ‘용인경전철 활성화 방안 수립’ 보고서(을 제156호증)를 작성하여 용인시에 제출하였는데, 위 보고서에는 기초자료를 재구축하고, 분석가정 및 분석 시나리오를 설정하여 수요를 재검증한 결과가 포함되어 있다. 이후 경기개발연구원은 2011. 1. 25.경 용인시에 ‘용인경전철 수요 재검증 요청 재회신’ 공문(을 제151호증. 이하 ‘이 사건 재검증 결과’라 한다)을 보냈는데, 이 공문에 첨부된 ‘용인경전철 수요 재검증 결과’에는 보고서상의 금액에다가 ‘택지개발 지연’, ‘Ramp-up’, ‘도로망 반영 및 대중교통 장래 정책 반영 제거’에 따른 각 금액을 공제한 ‘재추정’ 금액이 기재되어 있다.<br/> (4) 종합하여, 이 사건 실행플랜, 사업시행자의 수요 예측보고서, 이 사건 실시협약의 각 수요 예측 결과, 경기개발연구원의 2010년 수요 예측 결과 및 2011년 이 사건 재검증 결과를 정리하면 아래 표 기재와 같다(아래 표는 참가인 2 한국교통연구원의 2023. 3. 21.자 준비서면 및 피고의 2023. 3. 23. 준비서면에 각 기재된 내용을 토대로 한 것이다).<br/>?20132014201520162017이 사건 실행플랜상의 수요 예측(일평균)(188,600)주14)명(191,400)명(194,200)명197,000주15)명(198,400)명사업시행자 측의 수요 예측(일평균)(193,494)명(196,475)명(199,457)명(202,438)명205,419명이 사건 실시협약상의 수요 예측(일평균)171,138명173,836명176,575명179,358명182,186명경기개발연구원의 2010년 수요 예측(일평균)76,695명84,095명91,479명92,283명93,069명경기개발연구원의 2011년 이 사건 재검증 결과(일평균)50,354명59,563명65,115명69,212명69,802명?20182019202020212022이 사건 실행플랜상의 수요 예측(일평균)(199,800)명(201,200)명(202,600)명204,000주16)명(205,600)명사업시행자 측의 수요 예측(일평균)(207,097)명(208,775)명(210,453)명(212,131)명213,809명이 사건 실시협약상의 수요 예측(일평균)183,710명185,246명186,796명188,359명189,935명경기개발연구원의 2010년 수요 예측(일평균)93,856명94,642명95,428명97,725명100,022명경기개발연구원의 2011년 이 사건 재검증 결과(일평균)70,392명70,982명71,571명71,624명71,675명<br/>바) 이 사건 실시협약의 최소운영수입 보장 비율 관련 사실관계<br/> (1) ‘용인 경량전철건설 민간투자시설사업 기본계획’은 ‘본 시설사업 기본계획 고시 후 민간투자법령이 개정되거나 제도가 변경될 경우 개정 또는 변경된 관련 법령 및 제도에서 정하는 바에 따라 이를 적용함’이라고 정하고 있다(을 제40호증의 2 중 27쪽).<br/> (2) 민간투자사업 기본계획 중 최소운영수입 보장 비율과 관련하여서는 아래와 같이 제도가 변천되었다.<br/>구분2002년 민간투자사업 기본계획(갑 제9호증의1)2003년 민간투자사업 기본계획(갑 제9호증의 2, 을 제10호증)2006년 민간투자사업 기본계획(갑 제9호증의 3)2009년 민간투자사업 기본계획보장기간최장 20년최장 15년 이내에서 채무상환기간, 해당시설의 사업위험수준 등을 고려하여 설정할 수 있음10년폐지보장수준(보장의 최대 한도)추정운영수입의 90%운영개시 후 5년간은 추정운영수입의 90%까지, 운영개시 후 6~10년 동안은 80%, 11~15년 동안은 70%를 한도로 설정 (5년 경과 시마다 10%p씩 단계적으로 축소)초기 5년 75%, 다음 5년 65%보장조건없음실적운영수입이 추정운영수입의 50%에 미달하는 경우 운영수입 보장대상에서 제외하여, 사업성이 미흡한 민자사업의 추진을 원천적으로 차단실적운영수입이 추정운영수입의 50%에 미달하는 경우 운영수입 보장대상에서 제외하여, 사업성이 미흡한 민자사업의 추진을 원천적으로 차단<br/> (3) 2003년 민간투자사업 기본계획에서는 ‘운영수입 보장과 초과수입 환수 기간 및 한도의 변경은 동 계획이 고시되는 시점에서 협상대상자가 지정되어 있지 않은 사업부터 적용하되, 협상대상자가 지정된 사업의 경우에도 주무관청과 협상대상자간의 합의에 의해 변경된 기준을 적용할 수 있음’이라고 정하고 있다(을 제10호증 중 5쪽).<br/> (4) 이 사건 실시협약 제63조 제1항에서는 ‘운영개시일로부터 어느 운영년도의 실제운임수입이 부록 4(예상운임수입)에 따른 당해 운영년도의 예상운임수입(경상가격 기준)의 90%보다 적을 경우, 주무관청은 운임수입보조금을 사업시행자에게 지급한다. 특정 운영년도의 운임수입 보조액은 예상운임수입의 90%에서 당해 운영년도의 실제운임수입을 차감한 금액으로 한다’고 정하고 있다. 또한, 이 사건 실시협약 부록 4에는 2009년부터 2039년까지 30년 동안의 예상운임수입이 기재되어 있다(갑 제5호증 중 87쪽).<br/>사) 이 사건 실시협약 체결 전 용인시 민간투자사업 심의위원회의 수정의결 등<br/> (1) 용인시 측 협상단은 2003. 10. 20. 실시협약안에 대한 가협상을 완료한 다음, 2003. 10. 27. 위와 같이 가협상된 실시협약안에 대하여 민간투자지원센터(PICKO)에 실시협약안의 검토를 의뢰하였고, 민간투자지원센터는 2003. 12. 5. 실시협약안에 대한 검토 자료를 용인시에 통보하였다(을 제11호증의 1). 위 검토 자료에는 ‘가협상된 실시협약안 제75조(분당선 연장구간)의 규정을 정정함이 적절하다’는 의견이 포함되어 있다(을 제11호증의 1 중 5~6쪽).<br/> (2) 용인시장은 2003. 12. 11. 가협상된 실시협약안의 확정 및 사업시행자 지정을 위하여 용인시 민간투자사업 심의위원회를 개최하였고(을 제48호증의 1), 용인시 민간투자사업 심의위원회는 같은 날 위 검토 자료를 바탕으로 실시협약안에 대하여 심의한 뒤 "실시협약안 중 제75조(분당선 연장구간)에서 분당선 연장구간의 일부 미개통(구갈 ~ 수원)으로 인한 운영비 감소를 차감한 금액을 별도로 사업시행자에게 지급하는 내용은 삭제"하는 내용으로 수정의결하였다(을 제48호증의 2 중 2쪽).<br/> (3) 용인시 측 협상단은 2004. 2. 13. 용인경전철 측 협상단과 사이에 용인시 민간투자사업 심의위원회의 위 수정의결안을 반영한 실시협약(안)[이하 ‘이 사건 실시협약(안)’이라 한다]에 대한 최종 협의를 마쳤다.<br/> (4) 기획예산처장관은 2004. 2. 23. 민간투자사업 심의위원회에 이 사건 실시협약(안)에 대한 서면심의를 상정하였고, 민간투자사업 심의위원회는 2004. 3. 15. "30년간 90% 운영수입보장은 단계적으로 축소할 필요가 있음(해수부차관)" 등의 부대의견을 첨부하여 위 실시협약안을 원안대로 가결하였다(을 제11호증의 2).<br/> (5) 기획예산처는 2004. 3. 16. 용인시에 아래와 같은 민간투자사업 심의의원회의 심의결과를 통보하며, 운영수입보장의 적정성에 대한 검토와 함께 ‘운영수입보장 발생소요를 최소화할 수 있는 다각적인 방안을 강구하고, 30년간 90% 운영수입보장은 단계적으로 축소할 필요가 있다’는 부대의견을 첨부하여, 향후 실시협약에 반영하여 사업추진과정에서 이행할 것을 통보하였다(갑 제4호증 중 69쪽).<br/>안건명위원명부대의견용인경전철 실시협약(안)기획예산처장관○ 본 협약체결 이후 실시협약상의 현금 흐름에 중대한 변동을 가져올 재무구조 변경 등의 조치가 필요한 경우 사업시행자가 사전에 주무관청의 동의를 얻도록 하는 조항을 실시협약에 포함.○ 운영수입보장의 적정성에 대한 검토와 함께 운영수입 보장 발생소요를 최소화할 수 있는 다각적인 방안 강구환경부차관○ 환경영향평가협의 대상사업이므로 실시계획승인 전 환경영향평가 협의를 받아야 함.해수부차관○ 30년간 90% 운영수입보장은 단계적으로 축소 필요이하 생략<br/> (6) 민간투자사업 심의의원회의 심의 당시 해양수산부차관이 위와 같이 "30년간 90% 운영수입보장은 단계적으로 축소 필요"라는 의견을 제시하였음에도 용인시가 이를 이 사건 실시협약에 반영하지 않은 이유에 관하여, 당시 용인시 담당자였던 제1심 증인 소외 29는 "당시 심의하기 전 기획예산처의 의견 반영을 상당히 많이 해서 추진된 상황으로, 기획예산처와 협의되었던 사항들이 반영된 것들이 있어 반영을 안 한 것입니다. 중앙정부의 의견을 반영하였습니다."라고 진술하였다(제1심 법원의 소외 29에 대한 증인신문 녹취록 5~6쪽).<br/>아) 용인경전철의 지분 양도·축소 및 이에 대한 용인시의 대처<br/> (1) 용인시 민간투자시설사업 기본계획(용인시 고시 제2001-295호)은 "사업시행자가 5인 이상의 출자자로 구성되는 경우 최상위 출자자의 지분율은 25% 이상이어야 한다."라고 정하고 있고(을 제3호증), 이 사건 실시협약 제10조 제3항은 "사업시행자는 발행주식의 5% 이상의 지분율을 가진 출자자 또는 그 출자자의 지분율을 변경하고자 할 경우 주무관청의 사전승인을 받아야 한다."라고 정하고 있다.<br/> (2) 이 사건 실시협약 체결 이전에 캐나다의 ○○○사(용인시와 실시협약을 체결했던 컨소시엄 대표 회사)가 독일에 소외 38 회사(○○○사의 독일 법인 자회사)를 설립하고, 소외 38 회사는 50%의 투자금을 지원하여 영국에 주식회사 ♡♡♡(이하 ‘소외 39 회사’라고만 한다)라는 자회사를 설립하였는데, 소외 39 회사는 2004. 3. 19. 소외 17 주식회사라는 자회사를 설립하였다(갑 제4호증 중 124쪽).<br/> (3) 용인경전철은 2004. 4. 8. 용인시에 출자자 변경의 승인을 신청하였는데, 그 내용은 ‘당초 ○○○사가 60%, 소외 2 회사가 28%, 소외 16 회사가 12%의 각 지분을 보유하였는데, 출자자 지분변경으로 ○○○사가 51%, 소외 2 회사가 24.5%, 소외 16 회사가 14.7%, 소외 15 회사가 9.8%의 각 지분을 보유한다’는 것이다. 이에 대하여 용인시는 2004. 4. 27. ‘사업시행자 지정 이후 검토가 가능하다’는 이유로 이를 반려하였다(을 제16호증 중 5쪽).<br/> (4) 용인경전철은 2004. 7. 30. 용인시에 ‘용인경량전철 민간투자시설사업 출자자 변경 승인 신청’ 공문을 보냈는데(을 제50호증의 1), 그 내용은 이 사건 실시협약 제10조에 근거하여 출자자 및 출자자 지분을 변경[○○○사의 출자지분 60%가 ○○○가 출자한 자회사인 소외 17 주식회사로 전량 양도되었다는 내용(을 제51호증 중 1쪽), 소외 17 주식회사, 소외 2 회사, 소외 16 회사 역시 2004. 7. 30. 용인경전철의 지분을 다음 표의 기재와 같이 양도한다는 내용 등]하고자 하니 그 내용을 검토 후 승인하여 달라는 것이다.<br/>구분소외 17 주식회사소외 2 회사소외 16 회사소외 15 회사소외 22 회사소외 23 회사소외 24 회사▽▽▽ 공제회◎◎◎ 공제회계당초602812------100변경2612.57.5515105145100<br/> 이에 대하여 용인시는 2004. 8. 5. 위 요청을 승인하였다(을 제16호증 중 5쪽, 을 제50호증의 2).<br/> (5) 위 승인에 따라 소외 17 주식회사가 26%, 소외 2 회사가 12.5%, 소외 16 회사가 7.5%, 소외 15 회사가 5%의 각 지분을 보유하고, 소외 22 회사 등 5개 금융사가 49%의 지분을 보유하게 되었다(을 제16호증 중 2쪽, 을 제157호증).<br/> (6) 한편 위 승인 당시 소외 17 주식회사는 소외 39 회사가 100% 지분을 보유한 회사였으나, 소외 39 회사는 이 사건 실시협약 체결(2004. 7. 27.) 이후인 2004. 8. 13. 소외 26 회사, 소외 25 회사에 각 소외 17 주식회사에 대한 지분 일부를 양도하였고, 이로써 소외 17 주식회사는 소외 39 회사가 50.1%, 소외 26 회사가 26.92%, 소외 25 회사가 22.98%의 각 지분을 보유한 회사가 되었다(을 제16호증 중 2쪽, 을 제157호증).<br/> (7) 소외 1 시장 임기 도중 소외 17 주식회사 지분 일부 양도 사실에 대하여 문제제기가 이루어진 적이 없고, 앞서 본 바와 같이 용인시는 소외 1의 퇴임 후인 2007. 11. 22.경에 이르러 이 사건 사업 전반에 대하여 검토하던 중에 ‘소외 25 회사와 소외 26 회사가 소외 17 주식회사의 지분 일부를 양도 받은 사실을 알게 되었다’고 하며 국토해양부와 기획예산처에 이 사건 실시협약 위반사항 발생을 보고하였다.<br/>자) 감사원 감사결과 중 이 사건 경전철의 수요 예측 관련 부분<br/> 감사원 감사결과 중 이 사건 경전철의 수요 예측과 관련된 부분은 다음과 같다[갑 제2호증 중 25쪽. 한편 감사원은 용인시와 민간사업자 사이에 국제분쟁이 발생하고 소송이 진행되는 등 부실수요와 관련하여 이미 문제가 불거진 점이 있고, 별도로 실시협약 부분에서 용인시에 대하여 별개의 사항(민간투자시설사업 준공보고서 반려 부적정)으로 주의 요구한다는 이유로 이에 대하여 별도 처분요구하지 않았다].<br/> 〈참고사례〉 ▶ 용인시에서는 ▷▷▷▷▷ 주식회사가 2002년 7월 제출한 수요 예측보고서를 근거로 같은 해 7. 27. 실시협약을 체결하면서 ① 수단선택모형의 적용 부적정 - 위 관서에서는 표준지침에 경전철의 효용함수가 없다는 사유로 민간사업자가 임의로 제안한 경전철 효용함수를 신뢰성 여부를 확인하지 않은 채 그대로 사용함으로써 적정한 경전철 수단분담률 1.5%(용인시내 기준) 수준보다 높은 12.2%로 경전철의 수단부담률이 과다 반영 ② 택지개발 및 교통정책 환경 변화 요인 위 관서에는 KTDB 외 구갈2지구 택지개발사업 등 15개 택지개발사업을 2010년까지 준공하여 입주하는 것으로 반영하였으나 2012년 10월말 현재 입주율이 70% 수준으로 미달되었고, 수도권 통합환승할인제 도입(2007년) 및 경부고속도로 중앙버스전용차로제 시행(2008년)으로 인해 버스 통행시간이 단축되고 버스요금이 인하되는 등 경쟁수단인 버스의 경쟁력이 향상됨에 따라 경전철의 수요가 당초보다 하락하는 원인이 됨.<br/>차) 이 사건 사업 추진 경위 등에 관한 소외 1 등의 진술 내용<br/>(1) 소외 1 (전 용인시장)<br/> (가) 소외 1은 용인시의회의 이 사건 경전철 조사특별위원회의 2011. 5. 31.자 회의에 출석하여, ‘수요 예측은 합당하고, 처인구 개발 및 구갈역 개통지연 때문에 빗나간 것이다’, ‘분당선 환승역(구갈역)이 2008년 완공 안 될 수 있다는 사실에 대하여 3개월마다 진행상황을 점검해 보고받았으나, 당시에는 문제점이 없는 것으로 들었다’, ‘우선협상대상자를 한 곳만 선정한 이유는 제안서를 제출한 곳이 ○○○ 한 곳이었고, 재고시하지 않은 것은 공무원들이 하는 대로 따랐을 뿐이다’, ‘시의회 의결은 받은 것으로 알고 있고, 받지 않았다면 이해할 수 없는 일이며, 공무원들이 가져온 것을 결재만 했을 뿐이다’ 등의 취지로 진술하였다(갑 제20호증의 1 중 39~79쪽).<br/> (나) 소외 1은 제1심 법원에 증인으로 출석하여, ‘실시협약을 체결하기 전에 실시협약 초안을 실제로 읽어보지 않았고, 중요한 사항만 보고를 듣고 결재를 하였다’, ‘분당선 연장선이 계획대로 완공(2008년)되지 않을 수 있다는 것은 자신의 시장 재임기간 동안에는 몰랐고, 임기가 끝난 후에 알게 되었다’고 진술하였다(제1심 법원의 소외 1에 대한 증인신문 녹취록 10~11쪽).<br/>(2) 소외 29 (전 용인시 전철기획팀장)<br/> (가) 소외 29는 용인시의회의 이 사건 경전철 조사특별위원회의 2011. 6. 11.자 회의에 출석하여, 분당선 연장선이 늦춰진다고 인지한 시점에 대하여 ‘2006년 정도’라고 진술하기도 하고, ‘2004. 3. 11. 기흥역사개통 대책회의 당시 2008년도에 분당선 개통이 안 된다는 것을 인지하였다’고 진술하기도 하였다. 또한, 소외 29는 ‘참가인 2 한국교통연구원이 준 수요를 가지고 협상에 임한 것이 아니라 민간사업자가 제출한 수요를 가지고 협상에 임했다’고 진술하였다(갑 제20호증의 2 중 31~79쪽).<br/> (나) 소외 29는 제1심 법원에 증인으로 출석하여, ‘분당선 연장선 완공이 전체적으로 힘들 것이라고 2004년 정도에 알았고, 이러한 사실을 소외 1 시장에게 보고하였다’. ‘이 사건 실시협약에서 정하고 있는 분쟁해결방법인 국제중재가 무엇인지, 어떻게 진행되는지 잘 몰랐다’, ‘○○○가 2004. 7. 30. 지분 전부(60%)를 소외 17 주식회사에게 양도한 사실을 당시에는 전혀 몰랐고, 2007년에서야 알게 되었다’는 취지로 진술하기도 하였다(제1심 법원의 소외 29에 대한 증인신문 녹취록 3~4, 11~13쪽).<br/>[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 4, 5, 9, 20호증, 을 제1, 3, 4, 10, 11, 16, 38 내지 40, 46, 48, 50, 51, 151, 156, 157, 181호증, 을다 제1, 2호증의 각 기재, 제1심 증인 소외 1, 소외 29의 각 증언, 변론 전체의 취지<br/>2) 소외 1에 대한 주위적 청구 및 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)에 대한 청구 부분에 관한 판단<br/>가) 당사자들의 주장<br/>(1) 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)에 대하여<br/>(가) 원고들<br/> ① 참가인 2 한국교통연구원은 수요 예측 및 용인경전철 측과의 협상을 담당하였던 기관이다. 소외 7은 경제학 박사로서 2002. 7. 실시한 사업계획서 평가의 평가단장이자 2002. 9. ○○○ 컨소시엄과의 협상 당시 용인시의 협상단 단장이었던 사람이고, 소외 8은 교통공학 박사로서 2000년부터 용인경전철 사업에 관여하고 협상단에서 사업성분야에 속하여 총괄간사를 맡았던 사람이며, 소외 9는 교통계획 박사로서 협상단에서 교통·수요분야를 맡았던 사람이다.<br/> ② 참가인 2 한국교통연구원이 이 사건 용역계약에 따라 수행한 이 사건 경전철 수요 예측은 사업시행자 측의 수요 예측보다도 예측 수치가 더 높고, 2013년부터 2016년까지 실제 탑승객은 참가인 2 한국교통연구원의 예측 수요의 5 ~ 13% 수준에 불과한 점에 비추어 볼 때, 참가인 2 한국교통연구원의 용역수행에는 명백한 오류가 존재한다. 이와 같은 용역업무 수행의 오류에는 참가인 2 한국교통연구원 및 그 소속 연구원들의 과실이 있다고 보아야 한다.<br/> ③ 따라서 용인시에게, 참가인 2 한국교통연구원은 이 사건 용역계약과 관련하여 불완전이행의 채무불이행책임 및 불법행위책임(사용자책임)으로, 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)은 불법행위책임으로 이 사건 실시협약에 따라 지출된 사업비 상당의 손배해상금 및 용역비 상당의 손해배상금을 모두 배상하여야 한다.<br/>(나) 피고 및 참가인 2 한국교통연구원<br/> ① 참가인 2 한국교통연구원은 현재에도 통용되는 보편적인 조사방법을 이용하여, 당시 사용 가능한 최선의 자료를 토대로 수요 예측 용역을 수행하였다. 수요 예측에 오류가 발생한 이유는, 철도교통의 수요 예측은 다른 교통수단의 수요 예측보다도 오차가 많은 영역이고, 참가인의 수요 예측 시점과 실제 개통 시점 사이에 교통환경이 급격히 변화하였기 때문이다. 또한, 이 사건 경전철의 실제 교통수요는 지속적으로 증가하고 있다.<br/> ② 사업자 측이 제공한 해외출장은 경전철의 운영시스템 비교·분석을 위한 것일 뿐 수요 예측과는 전혀 무관하고, 설령 참가인 2 한국교통연구원 소속 연구원이 사업자에게 기종점통행량 분석 자료를 개인적으로 제공하였다고 하더라도 이는 단순한 편의를 위하여 이미 공개된 자료를 파일 형태로 전달한 것에 불과하므로, 원고들의 주장과 같은 사업시행자와의 유착 관계는 존재하지 않는다.<br/> ③ 적어도 소외 7, 소외 9는 이 사건 실행플랜의 수요 예측에 관여한 사실이 없으므로, 이들에 대하여 책임을 묻는 것은 부당하다.<br/> ④ 설령 이 사건 실행플랜의 수요 예측 결과에 과실이 존재한다 하더라도, 이러한 과실이 없었다면 이 사건 실시협약이 체결되지 않았을 것이라거나 용인시에 보다 유리한 내용으로 체결되었을 것이라고 단정할 수 없으므로, 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들의 과실과 원고들이 주장하는 손해인 정부 보조금 지출액 사이에 인과관계가 인정되지 않고, 인정되더라도 그 책임이 제한되어야 한다.<br/>(2) 소외 1에 대한 주위적 청구 부분에 관하여<br/>(가) 원고들<br/>소외 1은 2002. 7. 1.부터 2006. 6. 30.까지 용인시장으로 재직하며 그 기간 동안 용인시의 의사결정에 최종적인 책임이 있는 지위에서 이 사건 실시협약 체결을 결정한 사람이다. 그런데 이 사건 실시협약의 체결은 아래와 같은 점에서 위법한 재무회계행위에 해당하고, 소외 1에게는 이 사건 실시협약 체결과 관련하여 단순히 법령검토를 하지 않았을 뿐만 아니라 의도적으로 사업자에게 유리한 규정을 적용하는 등의 중대한 과실이 존재하며, 위와 같은 위법한 재무회계행위로 인하여 용인시는 이 사건 실시협약 체결로 인하여 발생한 사업비 상당의 손해를 입게 되었다. 따라서 소외 1은 용인시에 대하여 불법행위책임으로 ‘이 사건 실시협약 체결로 인하여 발생한 사업비 상당 손해’의 변형된 형태로서 용인시가 지출하였거나 지출할 예정인 ‘이 사건 경전철 관리운영권 가치 내지 관리운영비 상당 금액’인 2조 432억 4,000만원 상당 손해를 배상하여야 한다.<br/> ① 용인시는 우선협상대상자를 1개 업체만 선정함으로써 구 민간투자법을 위반하였을 뿐만 아니라, 협상과정에서 용인경전철 측에 끌려가게 되었다.<br/> ② 이 사건 실시협약상의 수요 예측 결과는 과도하게 산정된 것으로서 명백한 오류가 존재하는데도, 소외 1은 위 수요 예측에 대한 충분한 검토 없이 이 사건 실시협약 체결 여부를 결정하였다. 나아가 구 민간투자법 시행령 제37조는 ‘예산의 범위 안에서’, ‘실제운영수입이 실시협약에서 정한 추정운영수입보다 현저히 미달하여 당해 시설의 운영이 어려운 경우’로 재정지원의 사유를 한정하고 있음에도, 기획예산처 고시인 2002년도 민간투자사업 기본계획은 운영수입 보장의 최대한도를 ‘정부고시사업인 경우에는 추정운영수입의 90%까지’로 규정하고 있는바, 이는 위임의 한계를 벗어난 것으로 무효이다. 그런데 소외 1은 실질적 검토를 하지 않고 구 민간투자법에 근거도 없이 이 사건 실시협약에 독소조항인 최소운영수입 보장 약정을 포함하였을 뿐만 아니라, 과다한 수요 예측 결과를 최소운영수입 보장 산정기준으로 삼았다.<br/> ③ 설령 2002년도 민간투자사업 기본계획이 무효가 아니라고 하더라도, 이 사건 실시협약 체결 당시에는 ‘2002년도’ 민간투자사업 기본계획이 아닌 ‘2003년도’ 민간투자사업 기본계획이 시행 중이었다. 그럼에도 소외 1은 용인시가 고시한 기본계획에 반하여 ‘2003년도’ 민간투자사업 기본계획이 아닌, 용인경전철에 유리한 ‘2002년도’ 민간투자사업 기본계획을 적용하여 위법한 최소운영수입 보장 약정을 하였다. 뿐만 아니라 이 사건 실시협약이 정한 최소운영수입 보장의 보장기간 역시 2002년도 민간투자사업 기본계획에서 정한 최대 보장기간(20년)보다 긴 기간인 ‘30년’으로 정하였다.<br/> ④ 소외 1은 분당선 개통이 늦어질 수 있다는 사정을 충분히 알면서도 이 사건 실시협약에 용인시에 불리한 ‘분당선 연장지연 손실보상’에 관한 제75조를 포함하였다.<br/> ⑤ 소외 1은 이 사건 사업을 추진하면서 이 사건 실시협약 체결 등에 관하여 용인시의회의 동의절차를 받지 않아 구 지방자치법령을 위반하는 등 적법한 절차를 거치지 않았다.<br/> ⑥ 소외 1은 이 사건 실시협약 체결 이후에도 용인경전철이 용인시의 승인 없이 지분을 양도하는 것을 방치하고 아무런 조치도 취하지 않았다. 또한, 소외 1은 용인경전철과 건설사에 대한 관리·감독을 소홀히 하여 건설사 임직원들이 공사비를 횡령하고 적정한 하도급 비율을 준수하지 않는 등의 문제가 발생하였을 뿐만 아니라, 스스로 하도급업체 선정과 관련하여 뇌물을 수수하기도 하였다.<br/>(나) 피고<br/> ① 2002년도 민간투자사업 기본계획은 구 민간투자법 시행령 제37조 제1항 제4호에 따라 재정지원 내용을 구체화한 것에 불과하므로, 2002년도 민간투자사업 기본계획이 아무런 제한 없이 재정지원을 하도록 규정하여 위법하다는 원고들의 주장은 부당하다.<br/> ② 2003년도 민간투자사업 기본계획은 ‘동 계획이 고시되는 시점에서 협상대상자가 지정되어 있지 않은 사업부터 적용하되, 협상대상자가 지정된 사업의 경우에도 주무관청과 협상대상자간의 합의에 의하여 변경된 기준을 적용할 수 있음’을 명시하고 있는바, 이 사건에서 위 계획 고시 시점에 이미 협상대상자가 지정되어 있었고 변경된 기준을 적용하기로 하는 합의가 없었던 이상, 이 사건 사업에는 2002년도 민간투자사업 기본계획을 적용할 수밖에 없었다.<br/> ③ 민간투자사업 기본계획에는 법적 구속력이 없으므로, 최소운영수입 보장 기간을 2002년도 민간투자사업 기본계획과 달리 30년으로 정하였다는 사정만으로 이 사건 실시협약이 위법하다고 볼 수 없고, 그 밖에 소외 1이 의도적으로 최소운영수입 보장 약정을 사업자에게 유리하게 체결하였다고 볼 수도 없다.<br/> ④ 이 사건 실시협약이 체결된 2004. 7. 27. 당시까지는 BTO 방식의 민간투자사업에 지방의회의 사전 의결이 필요하다는 해석론이 일반적으로 통용되고 있지 않았고, 이와 관련하여 확립된 업무 관행이나 법령해석 기준도 없었는바, 이 사건 실시협약 체결에 시의회의 사전 의결이 필요한지에 대하여 견해가 나뉘는 상황이었다. 소외 1 등은 비록 시의회로부터 명시적인 사전 승인을 받지는 않았으나, 민간투자사업 심의위원회의 심의를 거쳐 이 사건 실시협약을 체결하였으므로, 소외 1 등이 시의회의 사전 의결 절차를 거치지 않은 점에 관하여 어떠한 과실도 인정될 수 없다.<br/> ⑤ 설령 소외 1 등이 이 사건 실시협약 체결 이전에 시의회의 의결 절차를 거칠 의무가 있었다고 가정하더라도, 용인시의회에서 이 사건 실시협약 체결 여부나 그 내용에 대하여 이의를 제기하였을 가능성은 없는바, ‘이 사건 실시협약 체결 당시 용인시의회의 동의가 없었다’는 점과 ‘용인시가 이 사건 사업과 관련하여 입었다는 손해’ 사이에는 어떠한 인과관계도 인정될 수 없다.<br/> ⑥ 설령 이 사건 실시협약 체결과 관련하여 소외 1의 손해배상책임이 인정된다고 하더라도, 다음과 같은 점들을 고려하여 책임제한이 이루어져야 한다. 즉, 이 사건 사업의 사업성 검토, 특히 예상 이용객 추이는 기본적으로 전문가의 영역이지 시장 등 선출직 공무원이 판단할 수 있는 문제가 아닌바, 전문가의 검토 결과를 신뢰하고 그에 따라 사업을 진행하는 것이지, 전문가의 검토 결과에도 불구하고 사업성이 없다고 단정하여 일방적으로 사업 추진을 중단할 수는 없다. 또한, ‘협상’의 본질상 이 사건 실시협약의 모든 조건에 있어서 용인시에게 일방적으로 유리한 내용의 협상을 하는 것은 불가능하다.<br/>나) 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들의 채무불이행책임 또는 불법행위책임 인정 여부<br/> 앞서 본 사실관계에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 참가인 2 한국교통연구원이 이 사건 용역계약에 따라 작성한 이 사건 실행플랜에는 ‘이 사건 경전철 건설의 타당성 분석에 있어 과도한 수요 예측 결과를 바탕으로 하였다’는 오류가 존재하고, 이에 대하여 참가인 2 한국교통연구원과 연구원들의 과실이 인정된다고 봄이 타당하다. 나아가 아래에서 보듯이, 참가인 2 한국교통연구원이 작성한 이 사건 실시플랜의 수요 예측 결과는 이 사건 경전철 사업의 정책결정권자인 소외 1의 이 사건 실시협약 체결 여부 및 그 구체적인 내용에 관한 의사결정에 실질적인 영향을 미쳤을 뿐만 아니라, 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들 스스로 이 사건 실시협약 체결 과정에 협상단으로서 참여하여 위와 같은 수요 예측 결과를 바탕으로 이 사건 실시협약의 내용에 직접적인 영향을 미침으로써 용인시에 손해를 입혔다. 따라서 이는 용인시에 대한 불완전이행의 채무불이행(참가인 2 한국교통연구원) 및 용인시에 대한 불법행위[연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9) 및 참가인 2 한국교통연구원(사용자책임)]를 구성한다고 봄이 타당하다.<br/> (1) 이 사건 용역계약은, 참가인 2 한국교통연구원이 용인시에 이 사건 경전철의 수요 예측 등을 내용으로 하는 용역보고서를 작성·제출하고, 이에 대하여 용인시가 참가인 2 한국교통연구원에 용역대금을 지급하는 내용의 계약이다. 한편 이 사건 사업은 구 민간투자법 제4조 제1호의 방식(BTO: Build-Transfer-Operate)으로 추진되었는데, BTO 방식의 사업에 있어 ‘수요 예측에 따른 교통수요의 추정’은 투자사업의 수익성 판단의 전제가 됨으로써 건설보조금, 운임, 무상사용기간의 결정 등 실시협약의 내용과 협약당사자의 손익에 중대한 영향을 미친다는 점은 앞서 본 바와 같다. 결국 이 사건 실행플랜의 수요 예측 결과는 이 사건 사업의 추진 여부를 결정하는 ‘편익-비용’ 비의 ‘편익’ 부분을 좌우함으로써 사업 자체의 경제성 여부를 판단하는 결정적 요소일 뿐만 아니라, 최소운영수입 보전액의 산정근거가 되는 예상운임수입 등 실시협약의 내용과도 직결되는 문제이다.<br/> 나아가 참가인 2 한국교통연구원은 용인경량전철건설 민간투자시설사업 기본계획이 추진될 무렵인 1995년경부터 용인시와 용인경량전철건설 민간투자시설사업의 타당성 조사를 목적으로 하는 용역계약을 체결하여 수요 예측 등을 수행하여 왔고, 이 사건 실행플랜 작성 이후인 2002. 9. 27. 용인시와 ‘용인경량전철 민간투자유치사업 협상 및 실시협약 작성’을 위한 업무협약을 체결하고 위 협약에 따라 참가인 2 한국교통연구원 소속 연구원들이 포함된 용인시 측 협상단을 조직하여 직접 용인경전철 측 협상단과 협상을 진행하기도 하였다.<br/> 이러한 사정에 비추어 보면, 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들은 이 사건 실행플랜의 수요 예측 결과가 최소운영수입 산정과 관련된 사업시행자와의 협상에 곧바로 영향을 미칠 것임을 충분히 알았거나 알 수 있었을 것으로 보인다.<br/> (2) 앞서 본 바와 같이 이 사건 경전철의 실제 탑승인원은 이 사건 실행플랜에서 예측된 수요의 5 ~ 13% 수준에 불과하여, 이 사건 실행플랜의 수요 예측이 과대추정되었다는 점 자체는 분명하다. 장기간에 걸쳐 교통환경에 영향을 줄 수 있는 다양한 변수를 고려하여야 하므로 상당한 오차 가능성이 내재할 수밖에 없는 교통수요 예측 작업의 본질적 또는 불가피한 특성을 고려한다 하더라도, 결과적으로 87 ~ 95%나 부풀려진 수치의 예측값은 그 자체로 쉽사리 납득할 수 없는 정도의 차이라고 보인다.<br/> 또한, 2001년경 작성된 이 사건 실행플랜의 수요 예측 결과는 2010년경 이루어진 경기개발연구원의 수요 예측 결과와도 상당한 차이가 있고, 경기개발연구원의 2010년 수요 예측 결과에 대한 2011년 이 사건 재검증 결과와는 차이가 더 크다[위 7. 가. 1) 마) (4) 부분의 표 참조]. 그리고 경기개발연구원의 수요재검증을 수행한 당심 증인 소외 40은, 경기개발연구원의 2010년 수요검증에 이어 2011년에 곧바로 재검증이 이루어진 경위에 대하여, ‘2010년 수요검증 결과는 용인시 측의 컴플레인에 따라 타협한 용역 결과로 보고서를 찍은 것이고, 사회적으로 많이 이슈가 되어 다시 한 번 객관적 예측을 하기 위하여 2011년 검증이 이루어진 것’이라는 취지로 진술하기도 하였다(이 법원의 소외 40에 대한 증인신문 녹취록 8쪽).<br/> 무엇보다도 이 사건 실행플랜의 수요 예측 결과는 사업시행자 측 수요 예측보다도 전반적으로 더 높은 수준인데, 일반적으로 사업시행자로서는 실제 교통수요가 예상치보다 적더라도 최소운영수입을 보장받기 때문에 일단 투자사업의 경제성을 강조함으로써 사업을 수주하기 위하여 예상 교통수요를 부풀리려는 유인을 가지게 된다(특히 이 사건 실시협약의 경우 사업시행자가 수요 예측을 부풀려 수익성이 낮은 사업을 추진하는 것을 방지하기 위한 조항, 가령 ‘실제운임수입이 예상운임수입의 50% 미만일 경우에는 해당연도의 운임수입보장을 하지 않기로 약정하는 내용’의 조항도 포함되어 있지 않았으므로, 사업시행자가 예상 교통수요를 부풀리려는 유인이 더 컸을 것이라 추단된다). 실제로 이 사건에서 사업시행자의 수요 예측은 ‘사업의 효율적 추진을 위하여 장래 용인시의 대중교통체계의 정비 측면에서 이 사건 경전철 노선과 경쟁관계에 있는 버스노선의 효율적 조정’ 등 수요가 높게 평가될 수 있는, 사업시행자에게 유리한 내용인 다수의 전제를 바탕으로 한 것으로 보인다는 점에서 더욱 그러하다.<br/> (3) 그런데 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 실행플랜과 관련한 용역을 수행하는 데 있어 참가인 2 한국교통연구원과 연구원들이 수요 예측의 과대 추정을 방지하기 위한 충분한 노력을 기울였다고 보기 어렵다고 판단된다.<br/>(가) 1996년 기본계획의 수요 예측 용역 통행자료 사용상의 과실<br/> 이 사건 실행플랜의 수요 예측은 1996년 기본계획의 수요 예측 용역의 통행모형뿐만 아니라 통행자료를 상당 부분 그대로 사용한 것으로 보인다. 가령, 참가인 교통개발연구원은 1996년 기본계획 당시 조사한 기종점통행량(Origin-Destination) 등을 기초자료로 하여 일부 보완한 자료를 사용하였고, 1996년 기본계획에서 구축한 회귀분석 모형을 사용한 결과 계수 추정 결과가 동일하였으며, 수단선택에 있어 선호의식 조사에 따른 수치 중 일반지역의 통행량에 대한 추정값 역시 동일하였다. 이에 1996년 기본계획의 수요 예측과 이 사건 실행플랜의 수요 예측은 그 수치가 매우 유사하게 도출된 것으로 보인다.<br/> 그런데 이 사건 실행플랜 작성 당시(2001. 9. 5.)를 기준으로 이미 1996년 기본계획 수립 당시로부터 약 5년이 경과하였던 점, 특히 이 사건 실행플랜의 수요 예측 결과의 경우 1996년 기본계획의 수요 예측과 달리 최소운영수입 산정과 관련된 사업시행자와의 협상의 기초자료로 사용될 개연성이 높았던 점 등에 비추어 보면, 참가인 2 한국교통연구원이 만연히 1996년 기본계획 수립 당시의 수요 예측을 재확인하는 수준으로 이 사건 실행플랜을 작성한 데에 합리성이 있다고 보기 어렵다. 그리고 이는, 참가인 2 한국교통연구원이 제한된 시간과 예산 범위 내에서 이 사건 실행플랜을 완성하였어야 하는 상황을 감안하더라도 마찬가지이다.<br/> 나아가 1996년 수요 예측 보고서상의 용인시 인구증가예측분인 ‘연 평균 증가율 3.19%’(을 제38호증 중 28쪽)는 이 사건 실행플랜의 인구증가예측분인 ‘연 평균 증가율 4.69%’(을 제39호증의 1 중 48쪽)에 비하여 상당히 낮음에도, 이 사건 실행플랜상의 수요 예측은 1996년 작성된 위 보고서상의 이 사건 경전철에 대한 수요 예측과 거의 동일한바, 이러한 사정에 의하면 이 사건 실시협약에 기재된 이 사건 경전철에 대한 수요 예측 결과는 실제 인구증가분을 적절히 반영하기보다는, 목표치인 수요예측결과를 미리 정해 두고 그 결과를 도출하는 데에 필요한 인구증가분을 임의로 선별하여 사용한 것은 아닌지 의문이 들기도 한다.<br/>(나) 선호의식 조사 단계에서의 과실<br/> 통상적으로 교통수요의 예측은 ㉮ 통행발생, ㉯ 통행배분, ㉰ 교통수단선택, ㉱ 통행배정의 4단계를 거쳐 산출되는데, 참가인 2 한국교통연구원은 이 사건 실행플랜에서 수요 예측조사를 하면서 ‘통행발생’ 단계에서는 회귀분석모형 중 다중선형모형을 사용하였고, ‘통행배분’ 단계에서는 성장모형 중 프라타모형을 사용하였으며, ‘수단선택’ 단계에서는 로짓모형 및 선호의식 조사를 사용하였고, ‘통행배정’ 단계에서는 교통수요 분석용 전산패키지인 ‘사통발달’을 사용하였음은 앞서 본 바와 같다.<br/> 원칙적으로 교통수요 예측의 모형 선택은 표준 지침이 정해져 있지 않고, 과업수행자가 해당 과업에 적절하다고 판단하는 방식을 선택하여 적용하도록 되어 있기는 하다. 그러나 경기개발연구원의 수요재검정 및 감사원 감사결과에서 지적되었듯이, 이 사건 실행플랜 중 수단선택 단계에서 로짓모형의 계수를 산정하기 위하여 사용된 선호의식 조사는 가상의 상황(경전철노선, 비용, 통행시간 등을 가정)에서 피조사자의 선호에 따른 교통수단의 선택을 조사하는 것으로, 수요가 과다 추정될 소지가 큰 특성이 있다(을 제156호증 중 8쪽). 그렇다면 비록 참가인 2 한국교통연구원이 선호의식 조사가 새로운 교통수단의 선택행위를 설명하는 좋은 방법에 해당한다고 판단하여 선호의식 조사를 활용한 것 자체를 불합리하다고 할 수는 없다고 하더라도, ‘가상의 상황이 현실로 된 경우에는 응답자가 응답한 대로 행동하지 않을 수도 있다’는 선호의식 조사의 단점을 극복하기 위한 노력을 기울일 필요가 있다고 보임에도, 그러한 노력을 기울였다고 볼 자료가 없다.<br/> 오히려 이 사건 실행플랜에는 선호의식 조사에 관하여 "용인시내의 가구조사와 각 대학교 및 소외 20 주식회사, 터미널 등 노변에서 조사된 선호의식 조사"라고 기재되어 있음에도, 실제 조사된 결과 중 조사장소에는 ‘가구조사’가 포함되지 않다(을 제39호증의 1 중 188쪽). 또한, 참가인 2 한국교통연구원 스스로도 ‘참가인 2 한국교통연구원과 사업시행자의 각 예측 수요가 서로 일치하지 않았던 이유’에 관하여 ‘관련 지역 거주자 등을 대상으로 한 선호의식 조사 등에 있어서는 조사 대상자나 조사 수량 등이 달라 결과에 차이가 발생할 수밖에 없었다’고 하면서, ‘참가인 2 한국교통연구원의 수요 예측은 실시협약에 적용되는 수요를 예측하고자 한 것이 아니었고, 다만 사업시행자가 제시한 수요 예측을 검증함에 있어 단순한 참고자료 정도의 역할만 하였던 것이라고 볼 수 있다’고 설명하고 있다(2021. 12. 14.자 준비서면 3 ~ 4쪽). 그렇다면 참가인 2 한국교통연구원이 ‘수요의 과다 추정 가능성’이라는 선호의식 조사의 단점을 극복하기 위한 충분한 주의를 기울였다고 보기 어렵다.<br/>(다) 수요 예측의 전제의 타당성 검토상의 과실<br/> 일반적으로 민간투자사업은 최초 제안 당시부터 사업이 완료될 때까지 장기간이 소요되고, 사업 진행 과정에서 수시로 교통수요를 예측하는 것은 막대한 비용이 소요될 수 있으므로, 수요 예측에 있어 시행연도가 확정되지 않은 계획을 섣불리 반영하는 등으로 인하여 수요가 과다 추정되는 결과를 방지할 필요가 있다. 그런데 이 사건 실행플랜은 작성 당시를 기준으로 아직 검토 단계에 있던 택지계획까지 수요 예측에 긍정적인 요소로 고려하였다.<br/> 또한, 이 사건 경전철은 서울, 수원의 출·퇴근자들에 대한 교통량 분산을 주된 목적으로 하고 있는데, 동백, 수지, 죽전 등 용인시 내 인구밀집지역의 거주자의 대부분은 이 사건 경전철 노선과 무관한 동선으로 출·퇴근을 하고 있어, 결국 용인시 처인구 지역의 거주자들이 이 사건 경전철의 주이용객이 될 것이라는 점은 충분히 예상 가능하였다고 보인다. 그런데 용인시 처인구 지역의 거주자들은 용인시 전체 인구의 약 20% 정도에 불과하여, 이 점에서도 이 사건 실시플랜의 ‘수요 예측’ 자체가 과다하게 산정되었을 개연성이 내포되어 있다. ‘용인시 경량전철 실행플랜 최종보고서’(발췌)에도 "외형적으로 기본계획 수립 이후 대규모 택지개발사업 등 용인시 지역에 인구증가요인이 발생하여 수요 증가를 기대할 수도 있으나, 실제로 인구증가지역은 구성, 신갈, 수지 등 용인시 서북부 지역으로 경량전철 경유지에는 큰 영향을 미치지 않을 것으로 판단됨"이라고 기재되어 있다(을 제15호증의 2 중 3쪽).<br/> (4) 나아가 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 실행플랜은 ‘이 사건 사업의 추진 여부를 결정하기 위한 사업성 검토’라는 측면에서 이루어졌다기보다, ‘이 사건 사업 추진을 먼저 결정한 뒤에 사업 추진의 정당성 부여를 위한 근거를 마련하기 위하여 작성된 것’이라고 볼 여지 또한 있으므로, 이 점에서도 기재 내용의 신뢰도에 의문이 든다.<br/> (가) 참가인 2 한국교통연구원의 주장에 의하더라도, 참가인 2 한국교통연구원은 2000. 9. 6. 용인시와 이 사건 용역계약을 체결할 당시에는 이미 이 사건 사업이 1997. 4. 7.과 1999. 12. 31. 2차례에 걸쳐 민간투자사업으로의 사업 추진이 ‘결정된’ 상태였고, 참가인 2 한국교통연구원도 이러한 상황을 인식하여 이 사건 실행플랜은 1996년 기본계획의 내용을 보완하고 재확인하는 수준으로 작성하였다는 것이다(참가인 2 한국교통연구원의 2023. 1. 30.자 준비서면 4쪽).<br/> (나) 참가인 2 한국교통연구원은, 이 사건 실행플랜(2001. 9. 5.)의 수요 예측 결과와 이 사건 재검증 결과(2011. 1. 25.) 사이에 큰 차이가 발생한 주된 이유는, 이 사건 실행플랜 당시에는 예측할 수 없었던 급격한 교통환경의 변화(경쟁 교통수단인 자동차 도로망, 버스노선의 증가 등) 때문이라고 주장한다.<br/> 그런데 앞서 본 바와 같이 참가인 2 한국교통연구원은 만연히 1996년 기본계획 수립 당시의 수요 예측을 재확인하는 수준으로 이 사건 실행플랜을 작성한 것으로 보이는바, 애초에 1996년 기본계획에서부터 사업시행에 대한 결론을 미리 정해 놓고 그 결론을 정당화 또는 합리화하는 차원에서 수요 예측을 한 것은 아닌지 의심이 든다. 아래의 ‘소외 1에 대한 주위적 청구에 대한 판단’ 부분에서 보는 바와 같이 전임 시장부터 소외 1까지 이 사건 경전철 사업에 대한 강한 의지를 보였다는 점을 함께 고려하여 보면 더욱 그러하다.<br/> (다) 일본, 독일, 미국 등 7개국 경전철의 1km당 1일 평균수송인원은 4,285명으로 2006년 기준 참가인 2 한국교통연구원의 수요 예측 인원인 8,444명의 절반 수준에 불과하였고(갑 제3호증의 1 중 9쪽), 이 사건 실시협약 체결 이후 수요 예측이 공개되었을 당시 용인시의회 시의원이던 참가인 1 등은 곧바로 과다 수요 예측에 관한 문제를 제기하기도 하였다. 이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 실시협약의 수요 예측은 일반인의 입장에서도 충분히 사회통념상 과도한 수치로 인식될 여지가 크다고 보인다.<br/> 그럼에도 참가인 2 한국교통연구원의 연구위원 소외 8은 2001. 8. 29. 개최된 용인시 경량전철 실행플랜용역 최종보고회에서 용인시 측에 "본 과업의 수요는 보수적으로 작성, 타 도시의 수요와 비교 시에도 적합함"이라는 의견을 제시하였는데(갑 제12호증 중 34쪽), 이 또한 납득하기 어려운 사정이다.<br/> (5) 이에 대하여 피고 및 참가인 2 한국교통연구원은, 이 사건 실행플랜이 작성될 당시 예측할 수 없었던 사정인 ‘분당선 전철 개통 지연’, ‘동백지구 및 소외 20 주식회사 등의 자동차도로 신설’, ‘광역급행버스의 도입’ 등 급격한 교통환경의 변화로 인하여 수요 예측과 실제 수요가 부합하지 않게 되었을 뿐이므로, 이러한 사후적인 사정을 근거로 이 사건 실시협약의 수요 예측에 관한 참가인 2 한국교통연구원의 과실을 인정하여서는 안 된다고 주장한다.<br/> 이 사건 실행플랜 연구용역 이후 계획된 신설 도로망은 23개, 신설된 버스 노선은 43개에 이르는데, 그중 일부는 이 사건 경전철의 구간과 일정 부분 중복되어 결과적으로 여객운송에 관한 이 사건 경전철의 경쟁력을 약화시키는 요인으로 작용하여, 이 사건 실행플랜의 수요 예측 결과가 실제 수요와 다르게 산정된 데 영향을 미쳤을 가능성이 있기는 하다.<br/> 그러나 아래와 같은 점들에 비추어 보면, 이 사건 실행플랜의 수요 예측이 앞서 본 바와 같이 과도한 수준으로 이루어진 원인을 오로지 위와 같은 외부적 요인들로만 돌리는 것은 타당하지 않다고 보이는바, 피고 및 참가인 2 한국교통연구원의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다.<br/> (가) 분당선 전철 개통은 당초 이 사건 경전철과 연계되어 이 사건 경전철의 운영에 호재로 작용할 것으로 예상되었으나, 분당선 전철이 개통된 현재에 이르러서도 이 사건 실행플랜상의 ‘수요 예측’보다 현저히 낮은 수치의 이용량을 보이고 있어, ‘분당선 전철 개통 지연’과 수요변화 간의 상관관계가 크다고 볼 수 있는지 의문이고, 이에 대하여 피고 또는 참가인 2 한국교통연구원의 구체적인 설명이 없다.<br/> (나) ‘동백지구와 소외 20 주식회사 방향을 연결하는 자동차도로 설치’가 2007년 용인시 역점사업으로 추진되어 해당 자동차도로가 2012. 8. 10. 개통되었는데, 이는 이 사건 실시협약이 체결된 2004. 7. 27. 당시 예측하기 어려웠던 사정이기는 하다. 그러나 이 사건 경전철의 주요 이용객의 입장에서 위 자동차도로가 이 사건 경전철을 대체할 수 있는 교통망이라고 보기는 어려운바, 위 자동차도로 설치로 인하여 이 사건 경전철의 수요가 급감하였다고 볼 자료는 없다.<br/> (다) ‘동백지구 및 소외 20 주식회사 등의 자동차도로 신설’, ‘광역급행버스의 도입’ 등의 구체적인 모습은 아니더라도, 이 사건 경전철 개통 무렵 용인시 교통환경의 개선이 이루어질 것이라는 사정 등은 이 사건 실행플랜이 작성·제출된 2001. 9. 5. 당시 어느 정도 예측할 수 있었다고 보인다. 그런데 이 사건 실행플랜이 이와 같은 점들을 전혀 감안하지 않은 채, 수요 예측에 긍정적인 요소만을 다수 고려하였다는 점에 비추어 보면, 피고 및 참가인 2 한국교통연구원이 제시하는 사정들만으로는 이 사건 실행플랜에서의 수요 예측 결과와 실제 수요 사이의 간극이 발생하게 된 원인이 납득할 수 있을 정도로 설명된다고 보기에 부족하고, 달리 이를 뒷받침할 자료나 설득력 있는 해석이 제출된 바 없다.<br/>다) 이 사건 실시협약 체결이 소외 1의 위법한 재무회계행위에 해당하는지 및 소외 1의 고의 또는 중대한 과실이 인정되는지<br/> 앞서 본 사실관계 및 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 소외 1은 이 사건 실시협약 체결 당시 용인시장으로서 조금만 주의를 기울여 직접 또는 용인시의 공무원들을 통하여 이 사건 실시협약의 내용을 검토·확인하였다면 이 사건 실시협약의 내용, 특히 최소운영수입 보장 규정이 과도한 수요 예측을 토대로 한 것으로서 용인시의 재정에 막대한 손실을 초래할 것임을 알 수 있었을 것임에도, 재무회계행위를 함에 있어 요구되는 시장으로서의 선관주의의무를 현저히 해태함으로써 용인시에게 손해를 입히는 내용의 이 사건 실시협약을 체결하였다고 인정되므로, 이 사건 실시협약 체결 행위는 전체적으로 보아 소외 1의 위법한 재무회계행위에 해당하고, 소외 1의 중대한 과실이 존재하므로, 이는 용인시에 대한 불법행위를 구성한다고 봄이 타당하다.<br/> (1) 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 대표이자 지방자치단체의 예산 등에 관한 최종집행권자(최고집행기관)로서 지방자치단체에 대하여 선량한 관리자의 주의로 성실히 재무회계행위를 수행할 의무가 있다. 그리고 지방자치단체의 장이 재무회계행위 수행에 있어 선관주의의무를 다하였는지는, 해당 행위가 법령위반에 해당하는지, 해당 상황에서 합당한 정보를 가지고 적합한 절차에 따라 재무회계행위를 하였는지, 지방자치단체의 최대의 이익을 위하여 결정한 것인지, 그 의사결정과정 및 내용에 현저히 불합리한 점이 없는지 등을 중심으로 판단하여야 한다.<br/> (2) 소외 1은 이 사건 실시협약 체결 당시 용인시장으로서 이 사건 실시협약을 체결하는 당사자 중 일방인 용인시를 대표하는 최종 결정권자의 지위에 있었고, 이 사건 경전철과 같이 최소운영수입 보장 규정이 있는 사업의 경우 ‘수요 예측’이 사업 운영에 따른 주무관청의 위험부담 정도를 결정한다. 그렇다면 소외 1은 용인시장으로서 참가인 2 한국교통연구원의 수요 예측 결과가 적정한지를 검토·확인하는 등 제반 사정을 종합적으로 고려하여 이 사건 실시협약의 체결 여부 및 그 구체적인 내용을 신중하게 결정할 의무를 부담하였다고 보아야 한다.<br/> 그러나 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 소외 1은 2004. 7. 27. 이 사건 실시협약을 체결함에 있어, 이 사건 실시협약의 주된 내용을 이루는 ‘수요 예측’ 부분을 직접 또는 용인시의 담당 공무원들을 통하여 성실히 검토·확인하여야 할 의무가 있고, 다소간의 주의만 기울였다면 수요 예측이 과도하게 된 것임을 알 수 있었음에도, 과다 예측의 오류가 존재하는 이 사건 실행플랜상의 수요 예측 결과를 검토·확인하는 등 필요한 주의의무를 다하지 않고 이를 그대로 이 사건 실시협약의 기초로 삼는 잘못을 저질렀다고 볼 수 있다.<br/> (가) 이 사건 실행플랜에 기재된 바와 같이 용인시는 급속한 도시 성장으로 도시의 모습이 하루가 다르게 변해 가는 도시이고, 이 사건 실행플랜이 작성된 뒤에도 교통수요 예측에 영향을 미칠 수 있는 많은 여건이 변화할 것이라는 점은 이 사건 실시협약 체결 무렵 어렵지 않게 예상 가능하였다고 보인다. 그럼에도 용인시가 참가인 2 한국교통연구원으로부터 이 사건 실행플랜을 제출받은 2001. 9. 5.부터 이 사건 실시협약을 위한 마지막 협의인 7차 회의[교통수요부문 협상반에서 진행된 회의이다(을 제14호증)]가 진행된 2003. 7. 9.까지 약 2년에 이르는 기간 동안 소외 1은 위 수요 예측 결과에 대하여 직접 또는 용인시의 담당 공무원들을 통하여 충분한 검토를 하지 않은 것으로 보인다.<br/> (나) 용인시 측 협상단과 용인경전철 측 협상단 사이에 2004. 2. 13. 최종 협의를 마친 이 사건 실시협약(안)에 대하여, 기획예산처장관이 2004. 3. 16. 용인시에 ‘30년간 90% 운영수입 보장은 단계적으로 축소할 필요가 있다’는 부대의견이 첨부된 민간투자사업 심의위원회의 심의결과를 통보하면서 향후 실시협약에 반영하여 사업추진과정에서 이행할 것을 통보하였음은 앞서 본 바와 같다. 그럼에도 소외 1은 이 사건 실시협약을 체결하면서 ‘30년간 90% 운영수입 보장을 단계적으로 축소’하는 내용을 위 협약에 반영하지 않았다.<br/> (다) 이 사건 실행플랜의 수요 예측은 그 실시가 확정조차 되지 않은 역세권 개발 사업 등을 전제로 하여 과다 추정되었을 수 있고(갑 제3호증의 1 중 9 ~ 10쪽), 대다수의 전문가들은 이 사건 경전철 사업의 가장 근원적인 문제점은 ‘동부권 사업개발 지연’이 아니라 ‘과다한 수요 예측’이라고 보았다(갑 제4호증 중 67쪽). 용인시는 역세권 개발 사업 등의 시행주체인바, 용인시장의 지위에 있던 소외 1로서는 이 사건 실행플랜상의 수요 예측을 바탕으로 이 사건 실시협약 체결에 나아가기에 앞서 위 수요 예측의 타당성 여부에 대하여 진지한 검토를 하고 의문을 제기하는 것이 충분히 가능하였다고 보이고, 이는 용인시의 담당 직원들에게 검토를 지시한 후 보고를 받는 방식으로도 얼마든지 가능하였을 것임에도, 이러한 검토가 이루어졌음을 인정할 아무런 자료가 없다[실제로 이 사건 실행플랜에서 언급한 개발사업 전체 24건 중 7건이 추진되지 않았고, 그 미추진 7건 중 4건은 이 사건 경전철의 주요 수요처인 용인시 처인구의 개발사업이었다(갑 제4호증 중 67 ~ 68쪽)].<br/> (라) 이에 대하여 피고는, 소외 1은 전문가인 참가인 2 한국교통연구원의 용역 수행 결과를 신뢰하고 이에 따라 사업을 진행한 것이고, 용인시장으로서 전문가의 검토 결과에도 불구하고 이 사건 사업에 사업성이 없다고 단정하여 그 추진을 중단하는 것은 불가능하였다고 주장하나, 아래와 같은 이유로 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/> ① 수요에 영향을 미칠 만한 여건의 ‘변화’에 대한 추가적인 검증절차 없이 이 사건 실행플랜에 나타난 수요 예측 결과를 만연히 신뢰하여 이를 수요협상의 기초가 되는 자료로 삼았다는 것은 그 자체로 쉽게 납득하기 어려운 조치이다. 용인시가 검증절차를 거쳤다며 제출한 자료(을 제46, 159, 160호증)는 모두 사업시행자인 용인경전철이 작성한 것이거나, 용인경전철 측 수요 예측을 담당한 미래교통연구원이 작성한 것으로, 용인시가 객관적인 검증절차를 거쳤음을 인정할 자료로 보기 어렵다. 또한, 용인시가 2001. 11. 29. 경인지방환경관리청과 진행한 사전환경성 검토 협의(을 제182호증)는 ‘환경적’ 영향에 대한 검토로서, ‘교통수요’ 예측과 관련된 내용 및 교통수요 예측에 영향을 미칠 만한 내용이 포함되어 있지 않다는 점에 대해서는 피고와 참가인 2 한국교통연구원도 인정하고 있고(피고의 2023. 3. 23.자 준비서면 6쪽, 참가인 2 한국교통연구원의 2023. 3. 21.자 준비서면 3쪽), 2002. 8. 31. 외부 평가단(용인경량전철 사업계획서 평가단)에 의뢰하여 이루어진 ‘용인경량전철건설 민간투자사업 사업계획서 평가결과 보고’(을 제183호증) 역시 그 구체적인 항목을 알 수 없어 수요 예측에 대한 검증절차를 거친 자료라고 보기에 부족하다.<br/> ② 앞서 본, 소외 1, 소외 29가 용인시의회의 이 사건 경전철 조사특별위원회의 2011. 5. 31.자 및 2011. 6. 11.자 각 회의에서 진술한 내용 및 제1심 법원에 증인으로 출석하여 증언한 내용 등에 비추어 보더라도, 소외 1은 이 사건 실시협약 체결 및 그 관리에 있어 수요 예측 결과 등에 대하여 충분한 검토를 하지 않은 것으로 보인다. 이 사건 실행플랜은 ‘이 사건 사업의 추진 여부를 결정하기 위한 사업성 검토’라는 측면에서 이루어졌다기보다, ‘이 사건 사업 추진을 먼저 결정한 뒤에 사업 추진의 정당성 부여를 위한 근거를 마련하기 위하여 작성된 것’이라고 볼 여지 또한 있다는 점에서 더욱 그러하다.<br/> ③ 아래에서 보는 바와 같이 소외 1은 이 사건 실시협약과 관련하여 용인시의회의 사전 의결 등 법령상 필요한 절차조차 준수하지 않았는데, 비록 소외 1이 수요 예측과 관련한 전문성이 부족하였다고 하더라도, 사업을 둘러싼 여러 여건의 변화를 고려하여 수요 예측의 타당성을 검증하고자 시도조차 하지 않은 것을 정당화할 수는 없다.<br/> (3) 나아가 제출된 증거들을 종합하여 인정할 수 있는 아래의 각 사정에 비추어 보면, 소외 1은 과대추정된 수요 예측에 기반하여 이 사건 실시협약 체결 여부를 결정하였을 뿐만 아니라, 이 사건 실시협약의 실제 내용 면에서도 사업시행자에게 일방적으로 유리한 내용이 포함되도록 함으로써 민간투자사업의 경우에 요구되는 주무관청과 사업시행자 사이의 적절한 위험부담이 이루어지지 않도록 한 이상, 소외 1은 재무회계행위에 해당하는 이 사건 실시협약 체결 행위를 함에 있어 지방자치단체의 장에게 요구되는 선관주의의무를 현저히 해태하였다고 판단된다.<br/> (가) 주무관청은 사회기반시설 확충에 필요한 예산 부족 문제를 해결하기 위하여 민간자본에 투자 유인을 부여할 목적에서 최소운영수입 보장을 약정한다고 볼 수 있고, 법령에도 최소운영수입 보장과 관련한 근거 규정이 있으므로(구 민간투자법 시행령 제37조 제1항 제4호), 이 사건 실시협약에 최소운영수입 보장 약정을 포함시킨 것 자체가 위법하다고 볼 수는 없다.<br/> (나) 그러나 이 사건 실시협약 중 ‘2002년도 민간투자사업 기본계획’의 적용을 특정하여 명시하고(제3조 제26호), 최소운영수입 보장 비율을 90%로, 그 기간을 30년으로 정한 부분은 용인시에 현저히 불리한 내용이라고 봄이 타당한데, 이 사건 실시협약의 구체적인 내용이 위와 같이 정하여진 것은 아래와 같은 이유로 납득하기 어렵다.<br/> ① 2003년 민간투자사업 기본계획은 2002년 민간투자사업 기본계획과 비교하여 운영수입 보장기간, 보장수준(보장의 최대한도), 보장조건 등을 보다 합리적인 수준으로 개선하여 용인시의 손실을 줄일 수 있는 내용을 포함하고 있다. 구체적으로, ㉠ 운영수입 보장기간을 ‘최장 20년’에서 ‘최장 15년’으로 축소하고, ㉡ ‘보장수준(보장의 최대한도)’이 ‘추정운영수입의 90%’이던 것을 ‘운영개시 후 5년간은 추정운영수입의 90%까지, 운영개시 후 6 ~ 10년 동안은 80%, 11 ~ 15년 동안은 70%’를 한도로 설정함으로써 5년 경과 시마다 10%p씩 단계적으로 축소하는 것으로 수정하였으며, ㉢ ‘실적운영수입이 추정운영수입의 50%에 미달하는 경우 운영수입 보장대상에서 제외’한다는 내용(이를 ‘저지규정’이라고도 한다)을 새로 도입함으로써 사업성이 미흡한 민간투자사업의 추진을 원천적으로 차단하였음은 앞서 본 바와 같다.<br/> ② 그런데 2003년 민간투자사업 기본계획에는 ‘운영수입 보장과 초과수입 환수 기간 및 한도의 변경은 동 계획이 고시되는 시점에서 협상대상자가 지정되어 있지 않은 사업부터 적용’이라고 기재되어 있는바, 피고는 이를 근거로 2002. 9. 3. 이미 사업시행자가 선정된 이 사건 사업에는 2003년 민간투자사업 기본계획이 적용되지 않는다고 주장한다.<br/> 그러나 2003년 민간투자사업 기본계획에는 ‘협상대상자가 지정된 사업의 경우에도 주무관청과 협상대상자간의 합의에 의하여 변경된 기준을 적용할 수 있음’이라고 명시되어 있는바, 이 사건 실시협약 체결일인 2004. 7. 27. 이전에 이미 2003년 민간투자사업 기본계획이 공고되었으므로, 소외 1과 용인시 측 협상단은 2003년 민간투자사업 기본계획을 적용하는 것이 더 유리하다는 점을 알았거나 알 수 있었을 것으로 보인다. 그럼에도 소외 1 또는 용인시 측 협상단이 2003년 민간투자사업 기본계획의 적용 가능성에 대하여 자체적인 검토를 거쳤다거나, 용인경전철 측과 협상을 시도하였다고 볼 자료는 없다.<br/> ③ 특히 위에서 본 ‘저지규정’의 도입 여부에 대해서만 제대로 검토·확인하였더라도, 그 이후 현재까지도 예상 수요의 50%만이 탑승하는 상황에서 용인시로서는 용인경전철에 재정지원금 명목의 돈을 전혀 지급하지 않았을 수도 있었을 것이나, 소외 1이 이에 대하여 검토·확인하였다고 볼 아무런 자료가 없다.<br/> ④ 이러한 협상의 시도 자체가 이루어지지 못하였던 이유가, 용인경전철만이 유일하게 사업계획서를 제출하고 우선협상대상자로 선정된 데 따른 것이라면, ‘이 사건 사업을 무리하게 추진한 사업 진행상의 과실’을 인정할 여지는 더욱 커지게 된다.<br/> (다) 이 사건 실행플랜에서 비중 있게 고려한 여건인 ‘분당선 연장구간 개통’에 관하여, 최종 협상이 이루어진 2004. 2. 13. 이전에 개최된 2003. 12. 11.자 용인시 민간투자사업 심의위원회에서 정부는 공식적으로 ‘2008년까지 건설하겠다’고 발표하기도 하였지만, 이에 대하여 ‘2008년에 분당선 연장 개통이 이루어지기는 어렵다’는 의견도 제시되었다(을 제48호증의 2 중 4, 5, 7쪽). 소외 1 스스로도 제1심 법원에 증인으로 출석하여, ‘이 사건 경전철을 이용하는 승객의 약 80%가 분당선 연장선의 기흥역에서 환승할 것으로 예상하였기 때문에 분당선 연장선의 완공 시기가 이 사건 사업의 성패에 매우 중요한 관건이 된다는 것을 알고 있었다’, ‘2003. 12. 11. 용인시청 부시장실에서 개최된 용인시 민간투자사업 심의위원회 회의록에 기재된 "철도청에서는 분당선 연장개통이 2008년이라는데 솔직히 힘들거든요."라는 발언 부분에 대하여 회의가 끝난 후 보고를 받았는데, 실제로 될 수도 있고 안 될 수도 있다고 생각하였다’고 증언한 바 있다(제1심 법원의 소외 1에 대한 증인신문 녹취록 11쪽). 그런데도 소외 1은 이 사건 실행플랜에서 비중 있게 고려한 ‘분당선 연장구간 개통’이 적기에 이루어지기 어려움을 인지하면서도, 이 사건 실행플랜상의 수요 예측의 적정성에 대하여 검토·확인해 보지 않았다.<br/> (4) 이처럼 소외 1은 당시 용인시장으로서 이 사건 실시협약을 체결하면서 그 기초가 되는 수요 예측 결과를 제대로 검토·확인하지 않았을 뿐만 아니라, 이 사건 실시협약 체결 절차에 관하여 아래와 같이 법령을 위반하였으므로, 이 점에서도 이 사건 실시협약 체결 행위를 적법한 재무회계행위라고 평가할 수 없다.<br/> (가) 구 지방재정법 제35조 제1항은 ‘지방자치단체의 장은 "법령 또는 조례에 의한 것"(제1호) 또는 "세출예산·명시이월비 또는 계속비 총액의 범위 안의 것"(제2호)을 제외하고 지방자치단체의 채무부담의 원인이 될 계약의 체결 기타의 행위를 하고자 할 때에는 미리 예산으로 지방의회의 의결을 얻어야 한다’고 정하고 있다.<br/> 이 사건 실시협약의 체결로써 비록 조건부이지만 용인시에 ‘최소운영수입 보장’이라는 새로운 예산상의 부담을 발생시키는바, 그 ‘최소운영수입 보장의무’를 ‘법령 또는 조례에 의한 것’ 또는 ‘세출예산·명시이월비 또는 계속비 총액의 범위 안의 것’이라고 볼 수 없다. 특히 ‘법령에 최소운영수입 보장과 관련한 근거 규정, 즉 구 민간투자법 시행령 제37조 제1항 제4호가 존재하는 이상 이 사건 실시협약에 최소운영수입 보장 약정을 포함시킨 것 자체가 위법하다고 보기는 어렵다’는 점은 앞서 본 바와 같으나, 구 민간투자법 시행령 제37조 제1항 제4호는 ‘실제운영수입이 실시협약에서 정한 추정운영수입보다 현저히 미달하여 당해 시설의 운영이 어려운 경우’에는 ‘지방자치단체가 예산의 범위 안에서 사업시행자에게 보조금을 교부할 수 있다’고 규정할 뿐 ‘교부하여야 한다’라고 정하고 있지 않으므로, 이 사건 실시협약상 용인시의 ‘최소운영수입 보장의무’는 구 지방재정법 제35조 제1항 제1호가 정하는 ‘법령에 의한 것’이라고 보기 어렵고, 오히려 이는 쌍방의 협약 체결로써 비로소 발생한 ‘약정에 의한 의무’라고 봄이 타당하다. 그렇다면 이 사건 실시협약 체결 사항은 구 지방재정법 제35조 제1항이 정하는 지방의회의 의결사항임이라고 봄이 타당한데, 그럼에도 소외 1은 이 사건 실시협약 체결에 있어 용인시의회의 사전 의결을 거치지 않았다.<br/> (나) 이에 대하여 피고는, 비록 소외 1이 이 사건 실시협약을 체결하기 전에 명시적으로 용인시의회의 승인을 받지는 못하였으나, 이 사건 실시협약 체결 후 다음과 같이 용인시의회의 승인절차 내지 이에 준하는 절차를 거쳤으므로 용인시의회의 사전 의결을 거치지 않았다는 사정을 근거로 이 사건 실시협약이 위법하다고 보아서는 안 된다고 주장한다. ① 소외 1 전 시장 등은 이 사건 실시협약 체결 후 있었던 첫 용인시의회 정례회(2004. 11. 25. ~ 2004. 12. 18.)에서, 경량전철 건설사업단장을 통하여 이 사건 실시협약의 내용을 시의회에 구체적으로 보고하였다. ② 2005년도 이 사건 경전철 사업예산에 관하여 용인시의회의 승인을 받아 편성 집행하였다. ③ 용인시의회는 이 사건 사업 추진과 관련하여 문제점이 발생하면 2005년도에 보완하기로 예산결산특별위원회에서 만장일치로 의결하였다.<br/> 그러나 지방의회의 의결은 지방자치단체의 장의 직무집행에 대한 효율적인 감시·견제장치로서 그 실효성 확보를 위해서는 ‘사전 의결’을 거쳐야 한다고 봄이 타당하므로, 이를 거치지 않은 지방자치단체의 장의 행위는 법령위반 행위로서 정당화될 수 없고, 지방자치단체의 장이 지방의회의 의결을 거쳐야 하는지 몰랐다고 하여 그러한 ‘법률의 부지’를 면책사유로 볼 수도 없다. 나아가, 앞서 본 바와 같이 이 사건 실시협약 체결에 있어 그 기초가 되는 수요 예측 결과의 검토를 소홀히 한 상황에서, 소외 1은 이 사건 실시협약의 체결 여부 및 그 구체적인 내용에 관한 의사결정을 통제할 수 있는 최소한의 절차라고 볼 수 있는 용인시의회의 ‘사전 의결’ 절차를 거치지 않은 것인데, 당시 용인시가 위와 같은 절차를 생략해 가면서까지 무리하게 이 사건 경전철 사업의 추진을 서둘렀어야만 할 특별한 필요성은 보이지 않는다. 이 사건 실시협약 체결 후 피고의 주장과 같이 이 사건 사업에 관한 예산에 대하여 용인시의회의 승인절차 내지 이에 준하는 절차를 거쳤다 하더라도, 이 사건 실시협약 체결에 법령위반이 없었다거나, 적법한 재무회계행위라고 평가할 수 없다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/> (다) 이에 대하여 피고는, 당시 교통체증 해결을 위한 시민들의 요구가 매우 컸다는 점을 근거로 이 부분 법령위반이 인정되어서는 안 된다는 취지로 주장하기도 한다.<br/> 그러나 이 사건 실시협약 체결과 관련하여 시민들의 의견을 폭 넓게 수렴하는 등의 절차를 거쳤다는 등의 사정은 보이지 않고, 오히려 이 사건 실시협약 체결 이후 용인시의회를 통하여 이 사건 실시협약에 관한 여러 문제제기가 이루어진 사정에 비추어 보면, 소외 1이 시민들의 충분한 의견수렴을 거치지 않고 이 사건 실시협약을 체결하기로 결정한 것으로 보인다. 설령 당시 용인시의 교통문제를 해결하여야 한다는 시민들의 요구가 있었다고 하더라도, 그와 같은 해결이 반드시 ‘이 사건 사업’의 추진으로써 이루어져야 한다는 당위성 내지 불가피성에 대한 구체적인 논의 내지 요구가 있었다고 볼 자료는 없다. 결국 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/> (5) 이 사건 실시협약 체결 이후의 다음과 같은 사정들에 비추어 보더라도, 이 사건 실시협약과 관련하여 전반적으로 수조 원의 예산이 투입되는 사업으로서의 관리가 이루어졌다고 보기 어려운바, 이 점에서도 소외 1이 이 사건 사업을 추진함에 있어 합당한 정보를 가지고 적합한 절차에 따라 정책적 판단을 하였다고 평가하기는 어렵다.<br/> (가) 소외 1에 대한 관련 형사사건의 제1심 법원은 유죄로 인정된 부정처사후수뢰죄의 범죄사실에 대하여 양형의 이유로 ‘이 사건 사업을 진행하는 과정에서 교통수요 예측의 결과적인 오류, 충실하지 않은 사업조건 협상, 중앙민간투자심의위원회의 심의 의견 등의 부실한 반영, 무리한 사업 강행 등 실체적·절차적 하자로 인한 사업추진의 결과, 용인시에 불리한 조건이 포함된 실시계약의 체결로 말미암아 용인시에 막대한 재정적 부담을 초래하기에 이르렀고, 이에 대하여 당시 시장으로서 행정적·정책적 책임을 부담하는 정도를 넘어, 이 사건 부정행위 후 뇌물수수의 범행을 저지른 사실까지 인정됨으로써 피고인(소외 1)에 대한 비난가능성은 극히 중대하다’는 점을 설시하였다(갑 제12호증 중 10 ~ 11쪽).<br/> (나) 이 사건 실시협약 체결 직후 용인시의 승인 없이 용인경전철의 출자자 지분이 변경되었음에도 이에 대하여 소외 1 재직 시기에 아무런 대응이 없었고, 소외 1이 이 사건 사업 추진 과정에서 하도급 업체 선정과 관련하여 부정처사후수뢰죄로 유죄 판결을 선고받고 그 판결이 확정되기도 하였다.<br/>라) 위법한 재무회계행위와 손해 사이의 인과관계 성립 및 공동불법행위와 부진정연대채무 관계의 성립<br/>(1) 관련 법리<br/> (가) 불법행위로 인한 손해배상청구권이 성립하기 위하여는 고의 또는 과실로 인한 위법행위가 존재할 뿐 아니라, 위법행위와 인과관계가 있는 손해가 현실적으로 발생하여야 하고, 여기서 위법행위와 손해 사이의 인과관계는 자연적 또는 사실적 인과관계가 존재하는 것만으로는 부족하고 이념적 또는 법률적 인과관계, 즉 상당인과관계가 있어야 한다(대법원 1996. 11. 8. 선고 96다27889 판결, 대법원 2011. 7. 28. 선고 2010다18850 판결 등 참조).<br/> (나) 불법행위로 인한 손해배상에서 가해자의 불법행위만에 의하여 손해가 발생한 것이 아니라 제3자의 행위 기타 귀책사유 등이 경합하여 손해가 발생한 경우에도, 가해자의 불법행위가 손해 발생의 한 원인이 되었다면 가해자는 그로 인하여 피해자가 입은 손해를 배상할 책임이 있다(대법원 1999. 2. 23. 선고 97다12082 판결 등 참조).<br/> (다) 공동불법행위의 성립에는 공동불법행위자 상호 간에 의사의 공통이나 공동의 인식이 필요하지 않고, 객관적으로 각 그 행위에 관련공동성이 있으면 되며, 그 관련공동성 있는 행위에 의하여 손해가 발생하였다면 그 손해배상책임을 면할 수 없다(대법원 2014. 2. 27. 선고 2012다7199 판결, 대법원 2019. 6. 27. 선고 2018다226015 판결 등 참조).<br/>(2) 구체적 판단<br/> (가) 이 사건 실시협약의 과도한 수요 예측에 관한 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들의 과실 및 소외 1의 용인시장으로서의 중대한 과실이 경합하여 이 사건 실시협약에서 정한 내용과 같이 이 사건 사업이 추진되었고, 용인시가 2013년부터 2022년까지 용인경전철에게 이 사건 변경협약 제26조 제2항에 따라 실제 지급한 금액의 총 합계가 약 4,293억 원인 사실은 앞서 본 바와 같다.<br/> (나) 이 사건 실행플랜에 따른 수요 예측이 과도하게 이루어지지 않았거나, 소외 1이 이 사건 실시협약 체결에 앞서 용인시의회의 심의·의결 등 감시·견제가 작동할 수 있는 절차를 거치고, 이 사건 사업 추진의 타당성, 특히 수요 예측의 적정성 여부에 대하여 충분히 검토·확인을 하였다면, 이 사건 실시협약이 체결되지 않았거나, 적어도 이 사건 실시협약 체결 과정에서 ‘민간투자사업의 경우에 요구되는 주무관청과 사업시행자 사이의 적절한 위험부담’이 이루어졌을 것임은 경험칙과 논리칙에 의하여 추단할 수 있다. 또한, 소외 1이 직접 또는 용인시 측 협상단을 통하여 2003년 민간투자사업 기본계획, 특히 ‘저지규정’의 도입 여부에 대해서만 제대로 검토·확인하였더라도, 그 이후 현재까지도 예상 수요의 50%만이 탑승하는 상황에서 용인시로서는 용인경전철에 재정지원금 명목의 돈을 지급하지 않았을 수 있었을 것이라는 점도 충분히 추단할 수 있다.<br/> 결국 특별한 사정이 없는 한, 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들의 채무불이행 또는 불법행위 및 소외 1의 불법행위가 경합하여 이 사건 실시협약과 같은 내용으로 이 사건 사업이 추진되었고, 그로 인하여 용인시는 이 사건 실행플랜상의 과도한 수요 예측보다 현저히 낮은 실제 이용객으로 인하여 매년 부담하게 된 재정지원금 상당의 손해를 입게 되었으므로, ‘참가인 2 한국교통연구원과 연구원들의 과실’ 및 ‘용인시장으로서의 소외 1의 중대한 과실’과 용인시의 손해 사이에는 상당인과관계가 인정되고, 이로써 참가인 2 한국교통연구원의 채무불이행책임(불완전이행)과 사용자책임, 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)의 불법행위책임 및 소외 1의 불법행위책임이 성립한다고 봄이 타당하다. 이 사건 사업 추진을 둘러싼 정책결정 과정에서 다른 복합적인 사유가 작용하였다고 하더라도, 그러한 사정만으로 위에서 본 상당인과관계가 부정된다고 볼 수는 없다.<br/> (다) 이에 대하여 피고와 참가인 2 한국교통연구원은, 소외 1이 용인시장이던 2004. 7. 27. 이 사건 실시협약이 체결된 이후 소외 6이 용인시장이던 2013. 7. 25. 이 사건 변경협약이 체결되어 이 사건 사업의 재구조화가 이루어졌고, 이에 따라 용인시가 최종적으로 부담할 재정지원금의 실제 규모가 정해짐으로써 비로소 용인시에 손해가 발생하였는바, 이 사건 실시협약 체결 행위와 원고들이 주장하는 손해 사이의 인과관계가 단절되었다고 주장한다.<br/> 그러나 용인시가 2차 중재판정 이전에 작성한 내부문서인 ‘사업재구조화(Restructuring) 방안’ 등에 의하면, 이 사건 변경협약은 결국 이 사건 실시협약으로 인한 부담이 과중하여 이를 경감하기 위한 목적에서 체결된 것일 뿐만 아니라, 사업재구조화 시 부담하게 될 운영비의 수준 역시 ‘현 실시협약의 90% 수준(30년간 1조 5,186억 원)’을 기준으로 하여 산정된 것으로 보인다. 이에 비추어 보면, 용인시가 이 사건 변경협약에 터잡아 부담하게 된 재정지원금은 본질적으로 이 사건 실시협약이 체결됨으로써 발생한 손해의 한도 내에서 그 손해가 변형된 것으로 봄이 타당하다. 즉, 잘못된 수요 예측 결과에 터잡아 이 사건 실시협약이 체결됨으로써 발생한 손해는, 이 사건 변경협약에 정하여진 ‘관리운영권 가치’ 내지 ‘관리운영비’ 상당의 손해를 한도로 하여 그 손해가 변형된 것으로 볼 수 있다.<br/> 따라서 이 사건 실시협약 체결 이후 이 사건 변경협약이 체결되어 용인시가 실제로 부담하는 금액이 감소하였다는 등의 사정을 손해액의 산정이나 책임제한에서 고려함은 별론으로 하고, 이와 같은 사정을 근거로 이 사건 실시협약 체결 행위와 원고들이 주장하는 손해 사이의 인과관계가 단절되었다고 볼 수는 없다. 피고와 참가인 2 한국교통연구원의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/> (라) 한편 소외 1에게 중대한 과실이 있다고 평가할 수 있는 위 각 행위와, 참가인 2 한국교통연구원의 연구원들에게 과실이 있다고 평가할 수 있는 위 각 행위 사이에는 객관적으로 관련공동성이 있고, 그 관련공동성 있는 행위에 의하여 용인시에 손해가 발생한 이상, 소외 1과 위 연구원들 상호 간에 의사의 공통이나 공동의 인식이 없었다 하더라도, 소외 1과 위 연구원들에게는 공동불법행위로 인한 손해배상책임이 성립한다고 봄이 타당하다.<br/> 이와 달리 참가인 2 한국교통연구원의 경우에는 소외 1 또는 위 연구원들과 공동불법행위가 성립하는 것이 아니라, 이 사건 용역계약의 당사자로서 ‘채무불이행(불완전이행)으로 인한 손해배상책임’ 및 피용자인 연구원들이 사무집행에 관하여 용인시에 가한 손해에 대하여 ‘사용자책임으로서의 손해배상책임’을 부담한다고 봄이 타당하다(이와 같이 공동불법행위의 성립 여부에 관하여 판단하는 것은, 뒤에서 보는 책임비율의 개별적 산정 여부와 관련이 있다).<br/> 다만 참가인 2 한국교통연구원의 위 손해배상책임은, 소외 1과 위 연구원들의 손해배상책임과 공동불법행위의 관계에 있는 것은 아니지만, 서로 별개의 원인으로 발생한 독립된 채무가 동일한 경제적 목적을 가지고 있고 서로 중첩되는 부분에 관하여 한쪽의 채무가 변제 등으로 소멸하면 다른 쪽의 채무도 소멸하는 관계에 있기 때문에 ‘부진정연대채무’ 관계가 성립한다고 봄이 타당하다.<br/>마) 손해액의 확정<br/>(1) 관련 규정과 법리<br/> (가) 불법행위로 인한 손해배상청구권이 성립하기 위하여는 고의 또는 과실로 인한 위법행위가 존재할 뿐 아니라, 위법행위와 인과관계가 있는 손해가 현실적으로 발생하여야 한다(대법원 1996. 11. 8. 선고 96다27889 판결, 대법원 2011. 7. 28. 선고 2010다18850 판결 등 참조).<br/> (나) 손해가 발생한 사실은 인정되나 구체적인 손해의 액수를 증명하는 것이 사안의 성질상 매우 어려운 경우에 법원은 변론 전체의 취지와 증거조사의 결과에 의하여 인정되는 모든 사정을 종합하여 상당하다고 인정되는 금액을 손해배상 액수로 정할 수 있다(민사소송법 제202조의2).<br/> 손해배상책임이 인정되는 경우 법원은 손해액에 관한 당사자의 주장과 증명이 미흡하더라도 적극적으로 석명권을 행사하여 증명을 촉구하여야 하고, 경우에 따라서는 직권으로 손해액을 심리·판단하여야 한다. 채무불이행이나 불법행위로 인한 손해배상청구소송에서 재산적 손해의 발생 사실이 인정되나 구체적인 손해의 액수를 증명하는 것이 사안의 성질상 곤란한 경우에, 법원은 증거조사의 결과와 변론 전체의 취지에 의하여 밝혀진 당사자들 사이의 관계, 채무불이행이나 불법행위와 그로 인한 재산적 손해가 발생하게 된 경위, 손해의 성격, 손해가 발생한 이후의 제반 정황 등의 관련된 모든 간접사실들을 종합하여 적당하다고 인정되는 금액을 손해의 액수로 정할 수 있다(대법원 2020. 3. 26. 선고 2018다301336 판결, 대법원 2021. 10. 14. 선고 2020다277306 판결 참조).<br/> (다) 이행의 소는 청구권의 이행기가 도래한 경우에 한하여 허용되는 것이 원칙이지만, 이행기가 도래하더라도 채무자가 임의이행을 거부할 것이 명백히 예상되는 상황과 같이 예외적으로 채권자로 하여금 이행기에 이르러 소를 제기하게 하는 것보다 미리 그 집행권원을 확보하게 함으로써 이행기가 도래하면 곧바로 강제집행을 할 필요가 인정되는 경우를 대비하여 민사소송법 제251조에서 ‘장래이행의 소’를 정하였다. 장래이행의 소가 적법하기 위해서는 청구권 발생의 기초가 되는 법률상·사실상 관계가 변론종결 당시 존재하여야 하고, 그 상태가 계속될 것이 확실히 예상되어야 하며, 미리 청구할 필요가 인정되어야만 한다(대법원 2023. 3. 13. 선고 2022다286786 판결 참조).<br/>(2) 구체적 판단<br/> (가) 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들의 채무불이행 또는 불법행위 및 소외 1의 불법행위로 인한 용인시의 이 부분 손해액은 ‘이 사건 실행플랜상의 과도한 수요 예측보다 현저히 낮은 실제 이용객으로 인하여 용인시가 매년 부담하여야 하는 재정지원금 상당의 손해액’이라고 봄이 타당한데, 이는 ‘과다한 수요 예측으로 인하여 부담한 재정지원금 합계 금액’(이하 편의상 ‘ⓐ’로 표시한다)과 ‘수요 예측이 합리적이었을 경우에 부담하였을 것으로 추정되는 재정지원금 합계 금액’(이하 편의상 ‘ⓑ’로 표시한다)의 차액(ⓐ - ⓑ)으로 산정함이 타당하다. 구체적으로 살펴본다(‘이 사건 사업의 추진에 따라 용인시에 귀속되는 이 사건 경전철 관련 시설과 시스템 및 사용·수익 등에 관한 권리 일체’, 그 밖에 ‘이 사건 사업의 추진으로 인하여 용인시가 취득한 유·무형의 경제적 이익’에 관하여는 뒤의 손익공제 부분에서 별도로 살펴본다).<br/> ① 원고들의 위 주장은 ‘수요 예측이 정상적으로 이루어지는 등으로 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들의 채무불이행 또는 불법행위 및 소외 1의 불법행위가 개입되지 않았다면 이 사건 실시협약으로 인한 용인시의 사업비 또는 보조금 지출이 발생하지 않았을 것’을 전제로 한다고 봄이 타당하다.<br/> ② 통상 각종 사회간접자본(SOC) 등 대규모 재정 투입이 예정되는 신규 사업의 경우 ‘비용의 현재가치’에 대한 ‘편익의 현재가치’ 비율인 편익-비용 비(B/C, benefit-cost ratio)가 1보다 클 경우에 그 경제적 타당성이 인정되어 비로소 사업 추진이 가능하게 된다. 따라서 오로지 경제적·기회비용적인 관점으로만 본다면, ‘수익성이 전혀 없는’ 사업임에도 주무관청이 경제성을 외면한 채 다른 목적에 따라 추진한 경우에는, 그 사업에 투여되었거나 투여될 비용 자체를 손해로 볼 수 있기 때문에 ‘사업 추진으로 인하여 투입된 비용’에다가 ‘향후 투입되어야 할 비용의 현가’를 합한 금액 전부를 손해로 볼 수 있을 것이다.<br/> 그러나 이 사건 경전철의 공공재로서의 성격을 고려하였을 때, 사업의 타당성이나 합리성을 평가함에 있어서는 편익-비용 비에 의하여 정해지는 경제적 수익성 외에 정책적·공익적 가치를 고려하여야 하는바, 원고들이 제출한 자료만으로는 ‘소외 1의 중대한 과실, 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들의 과실이 개입되지 않았을 경우 이 사건 사업의 추진 자체가 이루어지지 않았을 것’이라고 쉽사리 단정하기는 어려워 보이므로, 섣불리 용인시의 손해를 ‘사업 추진으로 인하여 투입된 비용’에다가 ‘향후 투입되어야 할 비용의 현가’를 합한 금액 전부를 합산하는 방식으로 확정하기는 어렵다(일단 이 사건 사업이 추진되어 이 사건 경전철이 운영된 이상, 운영 과정에서 일정한 편익이 발생하게 되고, 이는 비용에서 공제되어야 할 항목으로서의 성질을 갖기 때문이다).<br/> ③ 다만 정책적·공익적 가치를 고려하여야 하는 사업이라고 하더라도, 위와 같이 대규모 재정 투입이 예정되는 신규 사업의 경우 편익-비용 비의 분석에 기초한 경제적 타당성을 사업 추진의 요건으로 한다는 점에 비추어 보면, 사업 추진을 위한 실시협약을 체결하는 단계에서 주무관청에 경제성·수익성의 면에서 현저하게 불리하거나 불합리한 내용이 포함되었다면, 그로 말미암아 주무관청이 속한 국가 또는 지방자치단체에 손해가 발생한다고 볼 수 있다. 따라서 이 사건에서 용인시는 참가인 2 한국교통연구원과 연구원들의 채무불이행 또는 불법행위 및 소외 1의 불법행위로 인하여 적어도 ‘이 사건 실행플랜상의 과도한 수요 예측보다 현저히 적은 실제 이용객으로 인하여 매년 부담하여야 하는 재정지원금 상당의 손해’를 입게 되었다고 인정할 수 있다.<br/> (나) 그런데 위 (가)항에서 본 차액(ⓐ - ⓑ) 산정 방식으로 용인시의 이 부분 손해를 산정함에 있어서는, 앞서 본 법리에서 말하는 ‘재산적 손해의 발생 사실이 인정되나 구체적인 손해의 액수를 증명하는 것이 사안의 성질상 곤란한 경우’에 해당한다고 봄이 타당하다.<br/> ① 이 사건 실시협약 체결 이후 용인시와 용인경전철 사이에 이 사건 변경협약을 포함하여 여러 차례 재협상이 이루어졌고, 특히 이 사건 변경협약으로써 당초의 ‘최소운영수입 보장’ 규정이 폐지되고 ‘사업운영비 보전’ 방식으로 실시협약의 내용이 변경되었다. 또한, 용인시와 용인경전철 사이에 2013. 7. 25. 체결된 이 사건 변경협약의 구체적인 내용을 협상하는 데 있어서는 2011. 9. 26.에 있었던 1차 중재판정 및 2012. 6. 11.에 있었던 2차 중재판정의 결과[1, 2차 중재판정 결과 용인시는 ‘최소 해지시 지급금 5,158억 9,100만 원(1차)과 기회비용 명목 2,627억 7,200만 원(2차) 및 각 이에 대한 지연손해금’의 지급 의무를 부담하게 되었음은 앞서 본 바와 같다]도 영향을 미쳤을 것이라고 봄이 합리적이다.<br/> ② 이 사건 실시협약 또는 변경협약에서 예정한 기간은 2043년까지이고, 향후 이 사건 경전철의 실제 수요 추이에 따라 용인시가 지출할 재정보조금의 액수가 증가 또는 감소할 가능성도 있는바, 현재 시점에서 참가인 2 한국교통연구원 및 연구원들의 채무불이행 또는 불법행위 및 소외 1의 불법행위로 인한 손해 중 현실적·확정적으로 발생하지 않은 부분 및 장래에 발생할 손해의 현가를 정확하게 산정하기 어렵다.<br/> ③ 현재 시점에서 위 ⓑ ‘수요 예측이 정확하였을 경우(합리적인 범위 내의 오차가 있는 경우 포함)에 부담하였을 재정지원금 합계 금액’을 정확히 계산하는 것은 그 성질상 매우 어렵다고 판단된다.<br/> (다) 따라서 참가인 2 한국교통연구원과 연구원들의 채무불이행 또는 불법행위 및 소외 1의 불법행위로 인한 손해액은, 이 법원이 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제202조의2에 따라 변론 전체의 취지와 증거조사의 결과에 의하여 인정되는 모든 사정을 종합하여 상당하다고 인정되는 금액을 손해배상 액수로 정함이 타당하다. 이에 이 법원이 변론종결일 현재까지 현실화된 손해로서 인정할 수 있는 금액은 ‘용인시가 2013년부터 2022년까지 용인경전철에게 이 사건 변경협약(2013. 7. 25.) 제26조 제2항에 따라 실제 지급한 금액’의 총 합계 4,293억 6,191만 8,000원으로 정함이 타당하다. 구체적으로 살펴본다.<br/> ① 이 사건 변경협약 제26조 제2항은 "매분기 사업시행자가 실제 수령한 운임수입(어느 사업연도의 최종 분기의 경우에는 당해 사업연도 동안 발생한 운임수입 이외의 다른 사업수입을 포함한다)이 당해 분기의 사업운영비에 미달하는 경우, 용인시는 그 부족 금액을 보조금 또는 금전대여의 방법으로 사업시행자에게 지급한다."라고 정하고 있다. 또한, 앞서 보았듯이 용인시와 용인경전철 사이에 체결된 2009. 7. 8.자 실시협약 변경특약에는 ‘이 사건 실시협약 제63조의 운임수입보조금의 지급 기준을 예상운임수입금의 90%에서 79.9% 이하로 변경’하는 내용이 포함되어 있다.<br/> 그런데 2차 중재판정(2012. 6. 11.)에 앞서 작성된 용인시의 내부문서인 ‘사업재구조화(Restructurin) 방안’(을 제101호증)에 의하면, ‘90% 운영수입 보장 시’의 용인시 부담 예상액은 3조 9,502억 원이고, ‘79.9% 운영수입 보장 시’에도 용인시 부담 예상액은 3조 3,968억 원이어서 매년 용인시의 재정 부담 증가가 예상되어 사업재구조화 방안이 필요하므로, 이에 사업재구조화의 기본 구조를 ‘수입보장 방식’에서 ‘비용보전 방식’으로 변경하고자 한다는 것이다. 이에 용인시는 2013. 7. 25. 용인경전철과 이 사건 변경협약을 체결하면서 ‘최소운영수입 보장 방식’을 ‘연간사업운영비 보전방식’으로 변경하였다. 그렇다면 마지막에 정해진 비용보전 방식인 ‘연간사업운영비 보전방식’은 적어도 ‘운임수입보조금의 지급 기준을 예상운임수입금의 79.9% 이하로 하는 최소운영수입 보장 방식’보다는 용인시에게 유리한 것으로 추단된다.<br/> 그렇다면 용인시가 이 사건 변경협약에서 ‘연간사업운영비 보전방식’을 택하면서 제26조 제2항에서 ‘부족 금액’의 기준이 되는 금액으로 약정한 ‘사업운영비’는, 이 사건 실시협약의 최소운영수입 보장 규정에 따라 지급할 것으로 예상되었던 금액을 넘지 않는 것을 전제로 산정된 것으로 봄이 자연스러우므로, 이 부분 손해액의 산정에서 위 ⓐ의 금액(‘과다한 수요 예측으로 인하여 부담하게 된 보조금 합계 금액’)은 이 사건 변경협약 제26조 제2항에 정해진 ‘사업운영비’를 그 한도로 한다고 볼 수 있다.<br/> ② 그런데 이 사건 변경협약 제2조는 ‘사업운영비라 함은 다음 각 호의 금액을 말한다’고 정하면서, 제1호에서 ‘당해 분기의 관리운영권가치 상각액’, 제2호에서 ‘당해 분기의 관리운영권가치에 대한 수익금’, 제3호에서 ‘당해 분기의 관리운영비’를 정하고 있다.<br/> 이 사건 변경협약 제7조는 제1항에서 ‘협약당사자들은 본 협약에 따라 사업운영비의 산정 시 적용되는 관리운영권 가치를 관리운영권 승계일 현재 기준으로 2,862억 5,900만 원으로 합의한다’고 정하고, 제2항에서 ‘매분기 말의 관리운영권 가치의 잔액은 부록 1(관리운영권 가치)에 기재된 바와 같다’고 정하고 있다. 이 사건 변경협약은 부록 1에서, ‘2013년도 2분기 말(2013. 7. 1.)의 관리운영권 가치 잔액’을 위 ‘2,862억 5,900만 원’으로 하고, 매 분기(3개월) 단위로 일정액씩 감소하여 2043년도 2분기 말에 잔액이 0원으로 되는 것으로 설정하고 있다. 또한, 이 사건 변경협약은 부록 1에서, 용인시가 2013년도 2분기 말부터 2043년도 2분기 말까지 매 분기마다 사업시행자에게 ‘관리운영권가치 상각액(b)’과 ‘관리운영권 가치에 대한 수익금(c)’을 합한 ‘지급금(a = b + c)’을 지급하는 것으로 설정하고 있는데, 2013년도 2분기 말부터 2043년도 2분기 말까지 30년 동안 지급할 것으로 예정한 위 ‘지급금’ 총액은 4,978억 8,700만 원이다.<br/> 그런데 용인시가 2013년부터 2022년까지 용인경전철에게 이 사건 변경협약 제26조 제2항에 따라 실제 지급한 금액의 총 합계가 4,293억 6,191만 8,000원이고, 이는 ‘2013년부터 2022년까지의 관리운영비 합계 3,108억 4,300여만 원’에다가 ‘2013년부터 2022년까지의 관리운영권 가치 합계 1,832억 3,400여만 원’을 더한 후, ‘2013년부터 2022년까지의 실제 운임수입 합계 647억여 원’을 공제한 금액임은 앞서 본 바와 같다. 그중 위에서 본 이 사건 변경협약 제2조의 ‘사업운영비’의 정의 규정에 따라 ‘관리운영비와 관리운영권 가치의 합계 금액’만을 추출해 내면, 4,940억 7,700여만 원(= 관리운영비 합계 3,108억 4,300여만 원 + 관리운영권 가치 합계 1,832억 3,400여만 원)이 되는데, 이는 이 사건 변경협약 부록 1에서 2013년도 2분기 말부터 2043년도 2분기 말까지 30년 동안 지급할 것으로 예정한 위 ‘지급금’ 총액인 4,978억 8,700만 원에 이미 근접하고 있다.<br/> ③ 이에 이 법원이 변론종결일 현재까지 현실화된 손해로서 인정할 수 있는 금액은 ‘용인시가 2013년부터 2022년까지 용인경전철에게 이 사건 변경협약 제26조 제2항에 따라 실제 지급한 금액의 합계 4,293억 6,191만 8,000원이라고 봄이 타당하다.<br/> ④ 이에 대하여 피고는, 이 사건 변경협약에서 정한 관리운영비는 사업시행자가 이 사건 경전철을 관리·운영하는 데 필요한 ‘최소의’ 비용을 산정하여 이를 지원하는 것이므로, 위 관리운영비 상당액을 용인시의 손해로 볼 수 없다는 취지로 주장한다.<br/> 그러나 피고의 위 주장을 뒷받침할 수 있는 자료가 없을 뿐만 아니라, 피고의 주장에 의하더라도 ‘피고가 관리운영비를 지출하지 않으면 막대한 사업비가 투입된 이 사건 경전철을 유지·운용하는 것 자체가 불가능하다’는 것인데(피고의 2023. 1. 30.자 준비서면 20쪽), 이는 애초에 이 사건 사업의 관리·운영에 따라 적자 현상이 초래될 수밖에 없음을 전제한 것으로 보인다. 그렇다면 설령 용인시가 사업시행자에게 이 사건 경전철 관리·운영에 필요한 최소의 비용을 산정하여 이를 지원한 것이라 하더라도, 그와 같이 지원한 금액은 용인시의 손해로 봄이 타당하다. 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/> ⑤ 원고들은, 2022년 이후에도 이 사건 변경협약에서 정한 사업운영비 상당 금액이 지급될 것임이 분명하게 예상되므로 이 부분 역시 손해액으로 인정되어야 한다고 주장한다.<br/> 이 부분 손해배상청구는 실질적으로 ‘장래이행의 소’로서의 성격을 가지는바, 행정소송법 제8조 제2항이 준용하는 민사소송법 제251조가 정하는 ‘장래이행의 소’가 적법하기 위해서는 청구권 발생의 기초가 되는 법률상·사실상 관계가 변론종결 이후에도 계속될 것이라는 점이 변론종결 당시 ‘확실히’ 예상되어야 한다(앞서 본 법리 참조).<br/> 그러나 용인시가 용인경전철에 매년 지급한 금액이 그 해의 ‘관리운영비’와 ‘관리운영권 가치’의 합계액에다가 ‘용인경전철이 실제 수령한 운임수입’을 공제하는 방식으로 산정된 이상, 2022년 이후에도 ‘용인경전철이 실제 수령하는 운임수입’이 확정되어야 비로소 ‘용인시가 용인경전철에 실제 지급하는 금액’이 확정될 것인데, 용인경전철이 2022년부터 실제 수령하는 운임수입에 관한 자료가 제출되지 않은 이상, 2022년 이후의 장래 기간에 대한 손해의 결과 발생이 현실화되었다고 할 수 없다. 또한 위에서 보았듯이, 이 사건 변경협약 부록 1에서 2013년도 2분기 말부터 2043년도 2분기 말까지 30년 동안 지급할 것으로 예정한 위 ‘지급금’ 총액이 4,978억 8,700만 원인데, 용인시가 2013년부터 2022년까지 용인경전철에게 이 사건 변경협약 제26조 제2항에 따라 실제 지급한 금액의 총 합계가 이미 4,293억 6,191만 8,000원이고, 그중 이 사건 변경협약 제2조의 ‘사업운영비’의 정의 규정에 따라 ‘관리운영비와 관리운영권 가치의 합계 금액’만을 추출해 내면 4,940억 7,700여만 원이라는 점에서도, 2022년 이후에 용인시가 용인경전철에 지급할 재정지원금의 액수는 구체적으로 산정하기 곤란하다.<br/> ⑥ 한편 이 부분 손해액 산정에서 ⓑ 부분에 관하여 보면, 이 사건 사업과 관련하여 수요 예측이 정확하게 이루어지고, 민간투자사업의 본질적 부분인 사업시행자와의 위험부담 분배 또한 적절하게 이루어지는 경우에는, 용인시가 용인경전철에게 공사비 외에 지급하였어야 하는 재정지원금은 없거나 매우 적은 수준이었을 것이라고 추단된다.<br/> 다만, ⓑ 부분 금액의 성격상 그 구체적인 액수는 피고에게 증명책임이 있다고 봄이 타당한데, 제출된 자료를 살펴보아도 ⓑ 부분의 액수를 정확히 산정하기가 곤란하여 결국 ‘ⓐ - ⓑ’의 액수 자체를 특정할 수 없으므로, 앞서 본 대법원 2018다301336 판결 및 대법원 2020다277306 판결의 법리에 따라 구체적인 손해의 액수를 정하기 위하여 부득이 ⓑ 부분이 ‘0원’인 것으로 산정하기로 한다(다만, 이러한 사정은 아래의 책임제한 부분에서 다시 고려함으로써, 손해액이 지나치게 커지는 것을 방지하고 손해부담의 공평을 기하기로 한다).<br/>바) 책임제한<br/>(1) 관련 법리<br/> (가) 손해배상사건에서 과실상계나 손해부담의 공평을 기하기 위한 책임제한에 관한 사실인정이나 그 비율을 정하는 것은 그것이 형평의 원칙에 비추어 현저하게 불합리하다고 인정되지 않는 한 사실심의 전권사항에 속한다(대법원 2022. 7. 28. 선고 2017다16747, 16754 판결, 대법원 2023. 6. 1. 선고 2020다242935 판결 등 참조).<br/> (나) 공동불법행위로 인한 손해배상책임의 범위는 피해자에 대한 관계에서 가해자들 전원의 행위를 전체적으로 함께 평가하여 정하여야 하고, 그 손해배상액에 대하여는 가해자 각자가 그 금액의 전부에 대한 책임을 부담하는 것이며, 가해자의 1인이 다른 가해자에 비하여 불법행위에 가공한 정도가 경미하다고 하더라도 ‘피해자에 대한 관계’에서 그 가해자의 책임 범위를 위와 같이 정하여진 손해배상액의 일부로 제한하여 인정할 수는 없다. 한편 공동불법행위의 경우 법원이 피해자의 과실을 들어 과실상계를 함에 있어서는 피해자의 공동불법행위자 각인에 대한 과실비율이 서로 다르더라도 피해자의 과실을 공동불법행위자 각인에 대한 과실로 개별적으로 평가할 것이 아니고 ‘그들 전원에 대한 과실로 전체적으로’ 평가하여야 할 것이다(대법원 2000. 9. 8. 선고 99다48245 판결, 대법원 2007. 6. 14. 선고 2005다32999 판결, 대법원 2022. 7. 28. 선고 2017다16747, 16754 판결 등 참조).<br/> 그런데 공동불법행위자의 관계는 아니지만 서로 별개의 원인으로 발생한 독립된 채무가 동일한 경제적 목적을 가지고 있고 서로 중첩되는 부분에 관하여 한쪽의 채무가 변제 등으로 소멸하면 다른 쪽의 채무도 소멸하는 관계에 있기 때문에 부진정연대채무 관계가 인정되는 경우가 있다(대법원 2009. 3. 26. 선고 2006다47677 판결 참조). 이러한 경우까지 과실상계를 할 때 반드시 채권자의 과실을 채무자 전원에 대하여 전체적으로 평가하여야 하는 것은 아니다(대법원 2022. 7. 28. 선고 2017다16747, 16754 판결 참조).<br/> 이러한 법리는 공평의 원칙에 의한 ‘책임제한’을 적용할 때에도 마찬가지로 적용된다고 봄이 타당하므로, ‘피해자에 대한 관계’에서 복수의 손해배상의무자들의 각 책임비율을 개별적으로 산정할지 여부에 대해서는 ‘공동불법행위 관계인 경우’와 ‘공동불법행위가 아닌 부진정연대채무 관계인 경우’를 나누어, 전자인 경우 손해배상의무자들 전원의 책임비율을 전체적으로 평가하여 단일하게 정하고, 후자인 경우 손해배상의무자들의 각 책임비율을 개별적으로 평가하여 손해배상의무자별로 책임비율을 서로 달리 정할 수 있다고 봄이 타당하다.<br/>(2) 구체적 판단<br/>(가) 소외 1 및 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)의 경우<br/> 제출된 증거들 및 앞서 인정한 사실들을 종합하여 알 수 있는 아래의 여러 사정들을 위 법리에 비추어 살펴보면, ‘공동불법행위 관계’에 있는 소외 1 및 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)의 책임비율은 피해자인 용인시와의 관계에서 전체적으로 평가하여 5%로 제한함이 타당한바, 이와 같이 책임제한을 한 후의 손해배상금의 액수는 214억 6,809만 5,900원[= 위 마)항에서 확정된 손해액 4,293억 6,191만 8,000원 × 0.05]이 된다[다만, 이는 ‘피해자인 용인시에 대한 관계’에서의 책임비율을 정한 것이고, ‘소외 1과 연구원들의 내부 관계’에서 이들의 각 과실 비율은 서로 다르다고 봄이 타당하다. 이에 대해서는 추후 후소의 법원 등이 아래 (나)항에서 보는 참가인 2 한국교통연구원의 책임비율 등을 참작하여 정할 수 있을 것이고, 이 사건에서는 이들의 내부 관계에서의 각 과실 비율 그 자체가 쟁점이 되지는 않으므로, 이에 대하여 더 나아가 판단하지 않는다].<br/> ① 이 사건 실시협약이 체결된 2004. 7. 27. 당시까지는 BTO 방식의 민간투자사업에 지방의회의 사전 의결이 필요하다는 해석론이 일반적으로 통용되고 있지 않았고, 이와 관련하여 확립된 업무 관행이나 법령해석 기준도 없었는바, 이 사건 실시협약 체결에 시의회의 사전 의결이 필요한지에 대하여 견해가 나뉘는 상황이었다(그럼에도 ‘용인시의회의 사전 의결을 거치지 않은 점’의 위법성이 없어지는 것은 아니어서 소외 1의 손해배상책임 자체는 인정하지만, 책임제한 단계에서는 위와 같은 사정을 충분히 고려할 수 있다). 또한, 소외 1은 비록 용인시의회의 사전 의결을 거치지는 않았으나, 이 사건 실시협약을 체결하는 과정에서 민간투자사업 심의위원회의 심의를 거쳤다.<br/> ② 이 사건 사업의 사업성 검토, 특히 예상 이용객 추이는 기본적으로 전문가가 조사·분석하여야 할 대상에 해당하고, 시장 등 선출직 공무원이 직접 나서서 그 수요 예측 업무를 진행하는 것은 아니다. 더군다나 참가인 2 한국교통연구원은 교통정책·기술을 연구·개발하고, 이에 관한 국내·외 각종 정보를 수집·조사·분석하여 이를 널리 보급함으로써 교통 분야 발전에 기여하기 위하여 설립된 정부출연 연구기관이므로, 지방자치단체의 장이던 소외 1이 참가인 2 한국교통연구원의 수요 예측 결과를 신뢰한 것은 어느 정도 수긍할 수 있다(다만, ‘이 사건 경전철을 둘러싼 주변 여건의 변화에도 불구하고 수요 예측 결과를 만연히 신뢰하기만 하고 그 적정성에 대하여 제대로 검토·확인하지 않은 것’을 문제삼아 소외 1의 손해배상책임을 인정하는 것인바, 책임제한 단계에서는 위와 같은 사정을 충분히 고려할 수 있다).<br/> ③ 이 사건 사업은 여러 전문가들과 전문기관들의 자문과 심의, 검토, 승인을 거쳐 진행되었고, 오로지 용인시장이던 소외 1의 독단적이고 일방적인 결정만으로 진행된 것이 아니다.<br/> ④ 앞에서 ‘수요 예측이 합리적이었을 경우에 부담하였을 재정지원금 합계 금액’(ⓑ)을 ‘0원’으로 산정하였는데, 이는 제출된 자료를 살펴보아도 ⓑ 부분의 액수를 정확히 산정하기가 곤란한 데 따른 것일 뿐임은 앞서 본 바와 같은바, ‘수요 예측이 합리적이었을 경우에는 용인시가 재정지원금을 전혀 지급할 필요가 없었을 것’이라고 단정할 수는 없다.<br/> 구체적으로 보면, 주무관청은 사회기반시설 확충에 필요한 예산 부족 문제를 해결하기 위하여 민간자본에 투자 유인을 부여할 목적에서 최소운영수입 보장을 약정한다고 볼 수 있고, 법령에도 최소운영수입 보장과 관련한 근거 규정이 있으므로(구 민간투자법 시행령 제37조 제1항 제4호), 이 사건 실시협약에 최소운영수입 보장 약정을 포함시킨 사실 자체가 위법하다고 볼 수는 없다. 그러나 이 사건 실시협약 제3조 제26호에 ‘2003년 민간투자사업 기본계획’이 아닌, 운영수입 보장기간, 보장수준(보장의 최대한도), 보장조건 등의 면에서 용인시에 불리한 ‘2002년도 민간투자사업 기본계획’을 적용하는 것으로 명시하고, 최소운영수입 보장 비율을 90%로, 그 기간을 30년으로 정한 부분 등으로 인하여 이 사건 실시협약 체결을 위법한 재무회계행위로 볼 수 있는 것이다. 그렇다면 합리적인 범위 내에서의 최소운영수입 보장 약정이 체결되었다고 가정할 경우에는, 용인시가 그러한 약정에 따라 사업시행자에게 ‘예상운임수입 중 일정 비율’과 ‘실제운임수입’의 차액을 지급하였더라도 이를 ‘위법한 재무회계행위로 인한 손해’로 평가할 수는 없었을 것이다. 다만 제출된 자료를 살펴보아도 ⓑ 부분의 액수를 정확히 산정하기가 곤란한 이상, 위와 같은 사정은 책임제한 부분에서 고려함이 타당하다.<br/> ⑤ 이 사건 실시협약 체결 이후 용인시는 손실 부담 위험을 줄이기 위한 노력을 계속하였다. 먼저, 2009. 7. 8.자 실시협약 변경특약을 체결하면서 이 사건 실시협약 제63조의 운임수입보조금의 지급 기준을 예상운임수입금의 90%에서 79.9% 이하로 변경하고, 이 사건 실시협약 제75조 제1항, 제3항의 분당선 연장지연 손실보상규정을 삭제하였다. 다음으로, 2013. 7. 25. 이 사건 변경협약을 체결하면서 ‘최소운영수입 보장’ 방식에서 ‘사업운영비 보전’ 방식으로 재구조화함으로써 용인시가 실제로 부담하는 금액이 감소하였다. 2009. 7. 8.자 실시협약 변경특약 체결 당시 용인시장은 소외 5이었고, 2013. 7. 25. 이 사건 변경협약 체결 당시 용인시장은 소외 6이였지만, 결과적으로 ‘용인시’가 부담하게 될 손해액이 감소한 이상, 이는 소외 1에 대한 책임제한에서 고려할 수 있는 사정이다.<br/>(나) 참가인 2 한국교통연구원의 경우<br/> 제출된 증거들 및 앞서 인정한 사실들을 종합하여 알 수 있는 아래의 여러 사정들을 위 법리에 비추어 살펴보면, 소외 1 및 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)의 위 손해배상책임과 ‘공동불법행위가 아닌 부진정연대채무 관계’에 있는 참가인 2 한국교통연구원의 손해배상책임에 관한 책임비율은, 소외 1 및 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)의 경우와는 달리 개별적으로 평가하여 1%로 제한함이 타당한바, 이와 같이 책임제한을 한 후의 손해배상금의 액수는 42억 9,361만 9,180원[= 위 마)항에서 확정된 손해액 4,293억 6,191만 8,000원 × 0.01]이 된다.<br/> ① 위 (가)항에서 본 소외 1과 연구원들에 대한 책임제한 사유 중 참가인 2 한국교통연구원에게도 이 사건 사실관계에 비추어 그대로 적용될 수 있는 내용들은 참가인 2 한국교통연구원의 책임제한 사유로도 고려할 수 있다.<br/> ② 설령 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)이 과도하게 수요 예측을 하였다 하더라도, 그러한 예측 수요를 그대로 사업시행자와의 약정에 반영할지, 아니면 검토·확인하여 수정 반영할지를 결정할 수 있는 권한은 용인시장으로서 최종 책임자이던 소외 1에게 있었고, 위 연구원들의 예측 수요를 반영하면서 저지규정을 도입할지를 결정할 수 있는 권한도 소외 1에게 있었다. 그렇다면 앞에서 본, 용인시장으로서의 선관주의의무를 현저히 해태한 소외 1의 잘못(중대한 과실)과 그에 대한 비난가능성은, 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)의 잘못보다 더 크다고 봄이 타당하고, 따라서 참가인 2 한국교통연구원의 사용자책임에 따른 책임비율은 소외 1의 책임비율보다는 제한함이 타당하다.<br/> ③ 이 사건 용역계약의 용역대금이 3억 1,450만 원임은 앞서 본 바와 같다. 물론 참가인 2 한국교통연구원은 용인시에 대하여 채무불이행(불완전이행)으로 인한 손해배상책임만 부담하는 것이 아니고 사용자책임에 따른 손해배상책임도 부담하며, 책임비율을 정할 때 최종적인 손해배상금이 위 용역대금의 액수로 제한되도록 산정하여야 하는 것도 아니다. 그러나 앞서 본 용인시의 거액의 손해에 비하여 이 사건 용역계약의 용역대금의 액수가 훨씬 저렴하다는 점은, 용인시와 이 사건 용역계약을 체결한 계약 당사자인 참가인 2 한국교통연구원의 책임비율 산정에 고려할 필요가 있다.<br/>사) 손익공제(또는 손익상계) 여부<br/>(1) 관련 법리<br/> (가) 손해배상액의 산정에 있어 손익공제가 허용되기 위하여는 손해배상책임의 원인이 된 행위로 인하여 피해자가 새로운 이득을 얻었고, 그 이득과 행위 사이에 상당인과관계가 있어야 한다(대법원 2002. 10. 11. 선고 2002다33502 판결, 대법원 2008. 2. 28. 선고 2005다77091 판결 등 참조).<br/> (나) 불법행위 또는 채무불이행에 관하여 채권자의 과실이 있고 채권자가 그로 인하여 이익을 받은 경우에 손해배상액을 산정함에 있어서는 과실상계를 한 다음 손익상계를 하여야 하고, 이는 과실상계뿐만 아니라 손해부담의 공평을 기하기 위한 책임제한의 경우에도 마찬가지이다(대법원 2008. 5. 15. 선고 2007다37721 판결, 대법원 2019. 4. 3. 선고 2016다55905 판결 등 참조).<br/>(2) 판단<br/> ‘이 사건 사업의 추진에 따라 용인시에 귀속되는 이 사건 경전철 관련 시설과 시스템 및 사용·수익 등에 관한 권리 일체’가 손익공제의 대상이 될 수 있는지에 관하여 보면, 용인시가 그러한 시설, 시스템, 권리 일체의 취득에 대한 대가를 이미 용인경전철에게 지급하였다고 봄이 타당하므로, 그와 같이 대가 지급이 완료된 시설, 시스템, 권리 일체를 손익공제의 대상으로 볼 수 없다. 그 밖에 ‘이 사건 사업의 추진으로 인하여 용인시가 취득한 유·무형의 경제적 이익’으로서 손익공제의 대상이 되는 것이 있는지에 관하여 보면, 제출된 증거만으로는 이를 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 결국 이 사건에서 소외 1 및 참가인 2 한국교통연구원과 연구원들이 손해배상의무를 부담하는 손해액에 대하여 손익공제를 할 수 없다고 봄이 타당하다. 구체적으로 살펴본다.<br/> (가) 이 사건 사업의 추진에 따라 용인시에게는 이 사건 경전철 관련 시설과 시스템 및 사용·수익 등에 관한 권리 일체가 귀속된다.<br/> ① 이 사건 실시협약 제14조 제1항은 ‘본 사업은 구 민간투자법 제4조 제1호의 방식(BTO : Build-Transfer-Operate)에 따라 실시된다’고 정하고 있고, 구 민간투자법 제4조 제1호는 ‘민간투자사업의 추진방식’으로 ‘사회간접자본시설의 준공과 동시에 당해 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며 사업시행자에게 일정 기간의 시설관리운영권을 인정하는 방식’을 정하고 있다. 이에 이 사건 실시협약 제14조 제2항은 ‘이 사건 경전철 관련 시설 및 이 사건 경전철의 운영을 위하여 취득한 이 사건 경전철 시스템의 소유권은 준공과 동시에, 운영기간 중의 개량물 및 추가물은 개량되거나 추가되는 동시에 용인시에 귀속된다’고 정하고 있다.<br/> ② 이 사건 실시협약 제85조 제1항은 ‘공사기간 중에 해지된 경우 용인경전철은 본 작업 중 기성부분 및 이를 사용·수익할 수 있는 권리를 용인시에게 이전하고 용인시는 이를 인수하여 취득한다’고 정하고 있다.<br/> ③ 또한, 이 사건 변경협약 제32조 제2항, 제36조 제2항, 제3항에 의하면, 이 사건 변경협약이 협약기간의 만료로 종료되거나 해지되는 경우에 사업시행자는 이 사건 경전철 시스템에 대한 관리운영권을 용인시에게 이전하고, 이 사건 경전철 시스템과 관련하여 보유하거나 사용 중인 권리와 자산 및 관련 자료와 문서 일체 등을 용인시에게 이전하여야 한다.<br/> (나) 위 (가)항과 같이 용인시에게 귀속되는 ‘이 사건 경전철 관련 시설과 시스템 및 사용·수익 등에 관한 권리 일체’는, 용인시가 용인경전철에게 지급의무를 부담하는 ‘1차 중재판정에서 최소 해지시 지급금의 액수로 정해진 5,158억 9,100만 원’과 실질적으로 대등한 가치를 가지는 것으로 봄이 타당하다.<br/> ① 용인경전철은 2011. 1. 11. 용인시에게 이 사건 실시협약에 대한 해지통지를 한 후 2011. 2. 18. 국제중재법원에 국제중재신청을 하였고, 용인시는 2011. 3. 2. 용인경전철에게 이 사건 실시협약에 대한 해지통지를 하였다.<br/> ② 이 사건 실시협약은 [부록 11] 4. 1)에서 ‘건설기간 중 용인경전철의 의무불이행으로 인하여 본 협약이 해지되는 경우 용인시는 용인경전철이 해지일까지 본 사업에 실제로 투입한 총 민간투자비에서 건설이자금액을 공제한 금액(이하 ‘기투입 민간투자비’라 한다)을 용인경전철에게 지급하기로 한다’고 정하고 있다. 국제중재법원은 2011. 9. 26. 1차 중재판정에서 ‘이 사건 실시협약 [부록 11] 4. 1)에 따른 최소 해지시 지급금’을 5,158억 9,100만 원으로 산정하면서, ‘용인시는 용인경전철에게 5,158억 9,100만 원과 이에 대한 이자를 지급하라’는 내용의 판정을 하였다.<br/> ③ 이에 따르면, 공사기간 중 해지되는 경우에 용인시에 귀속되는 ‘이 사건 경전철 관련 시설과 시스템 및 사용·수익 등에 관한 권리 일체’에 상응하여 용인시는 용인경전철에게 ‘해지시 지급금’으로 ‘기투입 민간투자비 5,158억 9,100만 원’을 지급하여야 한다는 것인데, 이는 용인시에 귀속되는 ‘이 사건 경전철 관련 시설과 시스템 및 사용·수익 등에 관한 권리 일체’와 용인경전철에게 지급되는 해지시 지급금이 실질적으로 대등한 가치를 가짐을 전제로 한 것으로 봄이 타당하다.<br/> (다) 1차 중재판정(2011. 9. 26.)에 따른 용인시의 5,158억 9,100만 원 상당의 해지시 지급금 지급의무는 이후 양해각서 및 재가동약정(2012. 4. 19.), 2차 중재판정(2012. 6. 11.) 및 이 사건 변경협약(2013. 7. 25.)을 거치면서도 그대로 유지되었다. 즉, 2012. 4. 19.자 양해각서 및 재가동약정을 거쳐 위 (나)항에서 본 쌍방의 실시협약 해지가 모두 철회되었음에도, 용인시와 용인경전철은 1차 중재판정에 따른 용인시의 해지시 지급금 지급의무를 소멸시키는 내용의 약정 또는 협약을 체결하지 않았고, 국제중재법원은 2차 중재판정에서 1차 중재판정과는 별도로 용인시에게 추가로 기회비용 상당의 지급을 명하였으며, 용인시와 용인경전철은 2013. 7. 25.자 이 사건 변경협약 당시 2차 중재판정에 따라 지급의무를 부담하게 된 금액과 비슷한 금액으로 관리운영권 가치를 산정하여 용인시가 용인경전철에게 30년에 걸쳐 이를 지급하도록 하였다.<br/> ① 먼저, 용인시는 용인경전철과 사이에 2012. 4. 19. 양해각서 및 재가동약정을 체결하였는데, 그 내용은 ㉠ 각 당사자는 각각 상대방에 대하여 한 실시협약에 대한 해지 통지를 2차 중재판정일 이전까지 각 철회하기로 합의하고, ㉡ 이 사건 실시협약에서 ‘최소운영수입 보장 방식’이던 것을 ‘사업시행자의 연간사업운영비 보전 방식’으로 사업재구조화한다는 내용이다. 용인시와 용인경전철은 2012. 6. 1. 위 양해각서에 따라 ‘용인경전철의 2011. 1. 11.자 실시협약 해지’ 및 ‘용인시의 2011. 3. 2.자 실시협약 해지’를 각 철회하여 이 사건 실시협약의 효력을 부활시켰다.<br/> ② 또한, 국제중재법원은 2012. 6. 11. 2차 중재판정에서, ‘용인시는 1차 중재판정에서 지급을 명한 금액과 별개로 용인경전철에게 "해지시 지급금 중 기회비용" 명목으로 2,627억 7,200만 원과 이에 대한 이자를 지급하라’는 내용의 판정을 하였다.<br/> ③ 이후 2013. 4. 26. 이 사건 경전철이 개통되어 운행을 시작한 후 용인시와 용인경전철은 2013. 7. 25. 이 사건 변경협약을 체결하면서 2013년도 2분기 말(2013. 7. 1.)의 관리운영권 가치를 2,862억 5,900만 원으로 산정한 후(이 사건 변경협약 제7조 제1항), 용인시가 2013년도 2분기 말부터 2043년도 2분기 말까지 매 분기마다 사업시행자에게 ‘관리운영권가치 상각액(b)’과 ‘관리운영권 가치에 대한 수익금(c)’을 합한 ‘지급금(a = b + c)’을 지급하는 것으로 약정하였다(이 사건 변경협약 제7조 제2항 및 [부록 1]. 용인시가 2013년도 2분기 말부터 2043년도 2분기 말까지 30년 동안 용인경전철에게 지급할 것으로 예정한 위 ‘지급금’ 총액은 4,978억 8,700만 원이다).<br/> ④ 그런데 국제중재법원이 2011. 9. 26. 1차 중재판정에서 ‘이 사건 실시협약 [부록 11] 4. 1)에 따른 최소 해지시 지급금’을 5,158억 9,100만 원으로 정한 것은 이 사건 실시협약이 ‘해지’되는 것을 전제로 한 것인데, 용인시와 용인경전철이 2012. 6. 1. 위와 같이 쌍방의 해지를 각 철회하여 이 사건 실시협약의 ‘효력이 부활’함에 따라 ‘해지’를 전제로 한 ‘해지시 지급금’은 더 이상 의미가 없어지는 것으로 약정할 수 있었을 것으로 보임에도, 용인시와 용인경전철은 2013. 7. 25. 이 사건 변경협약 체결 당시 1차 중재판정에 따른 해지시 지급금 지급의무에 대해서는 그대로 둔 채 2차 중재판정에 따라 용인시가 지급의무를 부담하게 된 금액(2,627억 7,200만 원)과 큰 차이가 나지 않는 금액(2,862억 5,900만 원)으로 관리운영권 가치를 산정하여 용인시가 용인경전철에게 30년에 걸쳐 이를 지급하기로 한 것이다.<br/> (라) 그런데 용인시는 위 (다)항과 같이 지급의무를 부담하던 해지시 지급금, 즉 (나)항에서 본 바와 같이 용인시에게 귀속되는 ‘이 사건 경전철 관련 시설과 시스템 및 사용·수익 등에 관한 권리 일체’와 실질적으로 대등한 가치를 갖는다고 볼 수 있는 금원을 이미 용인경전철에게 지급하였다.<br/> 용인시가 1차 중재판정에 따라 2011년부터 2013년까지 용인경전철에게 합계 5,617억 원(= 2011년 합계 264억 원 + 2012년 합계 4,856억 원 + 2013년 합계 497억 원)을 지급하였음은 앞서 본 바와 같다. 이는 1차 중재판정에서 최소 해지시 지급금의 액수로 정해진 5,158억 9,100만 원을 초과하는 금액이므로, ‘이 사건 경전철 관련 시설과 시스템 및 사용·수익 등에 관한 권리 일체’에 상응하는 대가의 지급은 이미 완료된 것으로 볼 수 있다.<br/> (마) 용인시가 용인시에게 귀속되는 ‘이 사건 경전철 관련 시설과 시스템 및 사용·수익 등에 관한 권리 일체’에 상응하는 대가라고 볼 수 있는 금원을 이미 용인경전철에게 지급하였음에도, 해당 금원을 위 바)항에서 본 ‘책임제한 후의 손해배상금’에다가 손익공제라는 명목으로 공제하게 되면, 실질적으로 용인시가 ‘이 사건 경전철 관련 시설과 시스템 및 사용·수익 등에 관한 권리 일체’에 대한 대가를 이중으로 지급하는 것과 마찬가지의 결과가 되는데, 이는 타당하지 않다.<br/> (바) 그 밖에 ‘이 사건 사업 추진으로 인하여 용인시가 취득한 유·무형의 경제적 이익’으로서 손익공제의 대상이 되는 것이 있는지에 관하여, 그러한 이익을 관념적으로 상정할 수 있는지는 별론으로 하고, 이 사건에서 구체적으로 이를 인정할 증거는 없다.<br/>아) 소외 1에 대한 주위적 청구 및 참가인 2 한국교통연구원과 연구원들에 대한 청구 부분의 결론<br/>참가인 2 한국교통연구원과 연구원들이 과도한 수요 예측을 한 과실 및 소외 1이 그러한 과도한 수요 예측을 제대로 검토·확인하지 않고 용인시의회의 사전 의결을 거치지도 않은 채 위 과도한 수요 예측을 토대로 재무회계행위인 이 사건 실시협약 체결 행위를 한 중대한 과실이 경합하여, 소외 1과 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)의 공동불법행위로 인한 손해배상책임이 성립하고, 그러한 손해배상책임과 부진정연대채무 관계에 있는 참가인 2 한국교통연구원의 채무불이행책임(불완전이행)과 불법행위책임(사용자책임)이 성립하며, 그로 인한 용인시의 손해액은 ‘용인시가 2013년부터 2022년까지 용인경전철에게 이 사건 변경협약(2013. 7. 25.) 제26조 제2항에 따라 실제 지급한 금액’의 총 합계 4,293억 6,191만 8,000원으로 정함이 타당하다.<br/> 나아가 책임제한을 한 후의 최종적인 손해배상금의 액수는 (1) 공동불법행위 관계’에 있는 소외 1과 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)의 경우 피해자인 용인시와의 관계에서 책임비율을 전체적으로 5%로 제한하여 이들이 손해배상의무를 부담하는 액수를 214억 6,809만 5,900원(= 4,293억 6,191만 8,000원 × 0.05)으로 정하고, (2) ‘공동불법행위가 아닌 부진정연대채무 관계’에 있는 참가인 2 한국교통연구원의 경우 책임비율을 1%로 제한하여 손해배상의무를 부담하는 액수를 42억 9,361만 9,180원(= 4,293억 6,191만 8,000원 × 0.01)으로 정함이 타당하다.<br/>3) 소외 1에 대한 선택적 청구 부분에 대한 판단<br/> [청구의 선택적 병합은, 양립할 수 있는 여러 개의 청구권에 의하여 동일한 취지의 급부를 구하는 경우에, 그 어느 한 청구가 인용될 것을 해제조건으로 하여 여러 개의 청구에 관한 심판을 구하는 병합 형태이다(대법원 2017. 10. 26. 선고 2015다42599 판결 참조). 위 2)항에서 본 바와 같이 소외 1에 대한 주위적 청구 부분에서 214억 6,809만 5,900원을 인용하는 이상, 그보다 큰 금액을 구하는 선택적 청구인 ‘철제차량 선정 등 공사비 과다지출을 원인으로 한 952억 원 손해에 관한 청구’ 및 ‘Ramp-up 협상 미비로 인한 300억 원 손해에 관한 청구’에 대해서는 이 법원이 판결을 선고하여야 하지만, 그보다 작은 금액을 구하는 선택적 청구 부분인 ‘분당선 연장 지연에 따른 196억 원 손해에 관한 청구’ 및 ‘하도급업체 선정 관여에 따른 18억 9,080만 원 손해에 관한 청구’에 대해서는 위 해제조건(선택적 병합 관계에 있는 주위적 청구의 인용)이 성취된 이상, 이 법원이 그 부분에 대하여 판결을 선고할 수 없다. 다만, 아래에서는 소외 1에 대한 주위적 청구 부분에 대하여 이 법원과 견해를 달리할 경우를 가정하여, 위와 같이 해제조건이 성취된 선택적 청구의 당부에 대하여도 한꺼번에 살펴보기로 한다(가정적 판단).]<br/>가) 철제차륜 선정 등에 따른 공사비 과다 지출로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단<br/>(1) 철제차륜의 선정으로 인하여 과다하게 투입된 구조물 공사비 579억 원에 대한 부분<br/>(가) 원고들의 주장<br/> 용인시는 2001. 12. 1. 국토교통부로부터 고무차륜 AGT(이하 ‘고무차륜‘이라 한다)를 적용받도록 도시철도기본계획을 확정·통보 받았으므로, 지역여건에 적합하여 소음, 진동 면에서 유리하다고 검토된 ‘고무차륜’을 용인경전철에 제안하였어야 하나, 정확한 검증이나 근거 없이 용인경전철의 제안에 따라 ‘철제차륜’ 선정을 내용으로 하는 실시협약을 체결하였고, 이로 인하여 구조물 공사비로 579억 ~ 873억 원이 과다하게 투입되어 최소한 579억 원 상당의 손해가 발생하였다.<br/>(나) 구체적 판단<br/> 앞서 본 사실관계 및 갑 제4호증, 을 제5 내지 7호증, 을 제39호증의 1, 을 제45호증의 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 고려하면, 용인시가 이 사건 경전철에 고무차륜이 아닌 철제차륜을 도입·선정한 것은 건설교통부 등 관련 부서와의 지속적인 협의 및 검토 과정을 거쳐 이루어졌다고 볼 수 있으므로, 철제차륜 선정이 위법하다고 보기 어렵다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/> ① 이 사건 실행플랜에 ‘시스템 특성비교 및 적용시스템 대안 분석’이라는 장에서 종합 결론으로 아래와 같이 기재된 사실이 인정되기는 한다(을 제39호증의 1 중 311쪽).<br/> 종합적으로 볼 때, 고무차륜이 장기적으로 운영 등을 고려할 때 가장 적합한 시스템이라고 생각되며, 사업비는 모노레일보다 비싸나 국산화에 의해 낮아질 수 있을 것이며 또한 모노레일은 유인차량이나 AGT는 무인차량으로 최첨단기술이며 장기적으로 운영·관리비를 절약할 수 있다. 따라서 용인경전철 차량으로는 고무차륜을 추천하며 대안 차량으로는 모노레일과 LIM차량 시스템을 고려할 수 있다.<br/> ② 또한, 용인시는 도시철도기본계획(안) 수립 당시 고무차륜, 모노레일, 선형유도모터시스템 등 3가지 시스템이 모두 적합하다고 판단하였고, 이를 반영한 도시철도기본계획(안)을 건설교통부에 제출하였으며, 건설교통부와의 협의 과정을 거치면서 국내에서 개발 중인 고무차륜을 우선적으로 고려하기로 결정하기도 하였다(을 제5호증의 1).<br/> ③ 그러나 국토연구원은 도시철도기본계획(안)(을 제5호증의 1)에 대하여 ‘경쟁 촉진과 협상에서의 유리한 입장 확보를 위해서는 사업제안자가 제안 과정에서 자율적으로 시스템을 선정할 수 있도록 하는 것이 바람직하다’는 검토 결과를 회신하였다(을 제5호증의 2 중 3쪽). 또한, 용인시는 이 사건 사업의 민간투자시설 사업기본계획에 "도시철도표준사양(건설교통부고시 1998-53호)을 따를 경우 사업계획서 평가 시 우대할 수 있다"는 규정을 명시하여(을 제6호증 중 22쪽), 차량시스템을 ‘지정’하는 대신 도시철도표준사양을 준수하는 고무차륜에 ‘가점을 부여’하는 방식을 채택하였다.<br/> ④ 용인경전철 측은 이 사건 경전철에 철제차륜인 ○○○사의 LIM(Linear Induction Motor; 선형유도전동기) 시스템을 도입하는 것으로 사업계획서를 제출하였고(을 제45호증의 2 중 39쪽), 용인시 측은 용인경전철의 제안에 의하여 철제차륜을 선택하였다(갑 제4호증 중 22, 79쪽). 그런데 용인경전철이 사업계획서를 제출할 당시(2002. 7. 2.) 및 이 사건 실시협약 체결을 위한 협의가 이루어질 당시[최종 협의일은 2004. 2. 13.이다(갑 제4호증 중 55쪽)]에는 고무차륜의 실용화가 아직 이루어지지 않은 상태였다(갑 제4호증 중 22쪽, 을 제7호증).<br/>(2) 차량 제작사가 제시한 충격계수가 아닌 철도설계기준의 충격계수를 적용하여 과다하게 투입된 공사비 44억 원 부분<br/>(가) 원고들의 주장<br/> 용인시는 ‘차량 제작사가 제시한 충격계수’(10%)를 적용하지 않고 ‘철도설계기준의 충격계수’(축중의 32%)를 적용하여 44억 원의 공사비가 과다 투입되었으므로, 용인시는 같은 금액 상당의 손해를 입었다.<br/>(나) 구체적 판단<br/> 갑 제2호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사실 내지 사정을 고려하면, 용인시가 철도설계기준의 충격계수를 적용한 것이 위법하다고 볼 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/> ① 충격계수는 차량 등 활하중에 곱하는 계수로 정(靜)적인 하중을 동(動)적인 하중으로 변환하기 위한 것이다(갑 제2호증 중 69쪽 각주 74). 감사원이 2013. 4. 경전철 건설사업 추진실태에 관하여 작성한 감사결과보고서에는, 경전철 설계기준을 마련하지 않아 발생한 구체적인 문제점으로 이 사건 경전철의 사례를 아래와 같이 제시하고 있다(갑 제2호증 중 69쪽).<br/>▶ 용인경전철의 경우 경전철 설계기준이 없다는 사유로 유럽의 유로코드에서 제시하는 충격계수(축중의 8.3%) 및 차량 제작사에서 제시된 충격계수(10%)를 적용하지 않고 철도설계기준에서 제시된 충격계수(축중의 32%)를 적용하여 설계를 수행한 결과 - 현재 설계 반영된 상부 강박스 거더교량(강교, 연장: 7.4km)의 경우 높이 2.3m를 2.1m로 줄여 설계하여도 허용합성응력(1.1)에 80%의 합성응력(0.881)만이 발생하여 안전성이 확보되는 등 전체 강재중량의 5.4%인 1,400여 톤의 강재 절감이 가능한 것으로 검토되어 44억 원의 공사비가 과다하게 투입된 것으로 추정<br/> ② 그런데 위 감사결과보고서에는 ‘구 국토해양부에서 경전철을 포함한 철도 설계를 위하여 철도설계기준(2011. 5.)을 마련·운용하였으나, 경전철은 일반도시철도 및 고속철도 등에 비해 차량중량이 작고 차량 속도가 낮으므로 차량 중량 및 속도를 감안하여 구조물이 설계될 수 있도록 별도의 설계기준을 마련하는 것이 필요하다’고 기재되어 있다(갑 제2호증 중 68쪽). 위 보고서의 내용에 의하더라도 용인시가 철도설계기준의 충격계수를 적용할 당시 국내에서 경전철 운행 속도 및 조건을 감안한 경전철 설계기준이 별도로 마련되어 있지 않았고, 기존의 철도설계기준은 경전철을 위한 철도 설계도 포함하였던 것으로 보인다. 그렇다면 소외 1이 용인시장으로서 철도설계기준의 충격계수를 적용한 것을 두고 위법한 재무회계행위라고 평가하기는 어렵다.<br/> ③ 당시 용인시에 ‘차량 제작사가 제시한 충격계수를 적용할 의무’가 있었다고 볼 만한 자료가 없다.<br/>(3) 상·하부 구조물이 과다 건설되어 투입된 공사비 110억 원 부분<br/>(가) 원고들의 주장<br/> 상·하부 구조물이 과다 건설되어 용인시는 공사비 110억 원(= 상부 구조물 공사비 45억 원 + 하부 구조물 공사비 65억 원)을 아끼지 못하여 그 액수만큼 더 지출하게 되었고, 도심 미관도 저해되었으므로, 용인시는 위 공사비 110억 원 상당의 손해를 입었다.<br/>(나) 구체적 판단<br/> ① 갑 제2호증, 을 제167호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정을 고려하면, 상부구조인 PSC U 거더교의 경우 당초 상부단면 높이를 2.3m에서 2.0m로 축소할 수 있음에도 2.3m로 설계한 결과 2011년 공사비를 기준으로 45억 원을 절감하지 못하였고, 하부구조인 이 사건 경전철 교각의 경우 직경 2.0m로 설계할 수 있음에도 2.3m로 설계한 결과 2011년 공사비를 기준으로 총 65억 원을 절감하지 못함으로 인하여, 상·하부구조에 관하여 공사비의 과다지출이 이루어짐으로써, 용인시에 과다지출된 공사비 총 110억 원(= 위 45억 원 + 위 65억 원) 상당의 손해가 발생하였다고 판단된다.<br/> ㉮ 감사원에서 작성한 감사결과보고서에는 아래와 같은 내용이 기재되어 있다(갑 제2호증 중 71~73쪽).<br/>① 설계자문위원회의 심의의견 불이행에 따른 구조물 과다 설계 용인경전철 사업은 전체 공사비(6,159억 원, 총연장 18km) 중 40%가 구조물 공사비(2,472억 원, 연장 16km)에 해당되는 등 교량 등 구조물이 사업비에 미치는 영향이 크고, 전체 사업비(7,278억 원)의 41%가 건설보조금 2,997억 원(분담금 910억 원 포함)으로 구성되어 있어 과다한 건설비가 결국 경전철의 이용요금으로 전가되거나 국민의 세금으로 충당될 수밖에 없으며, 위 경전철의 교량은 도심 내에 100년 이상 존치되어야 할 시설로 규모가 크면 장기간 도심 미관을 저해할 수 있다. 그리고 구 민간투자법 제60조 및 「용인시 설계자문위원회 운영규정」 제3조에 따르면 설계타당성 및 적정성 등에 관해서는 설계자문위원회의 심의를 받아야 하며 이를 실시계획에 반영하도록 되어 있다. 따라서 경전철 등 민자사업을 추진할 경우 교량 등 구조물의 규모를 최적화함으로써 미관을 저해하거나 공사비를 과다하게 산정하여 예산을 낭비하는 일이 없도록 설계자문위원회의 심의에서 지적된 내용을 철저히 이행하여야 했다. 그런데 위 관서에서는 2005. 5. 설계자문위원회의 시 ‘도시 미관 저해를 줄이기 위하여 상하부 교량 단면의 축소가 필요하다’는 의견에 대하여 사업시행자가 ‘교량은 최적으로 설계되었다’라고 답변한 것을 그대로 인정하여 사업을 추진하였으나, 사업시행자의 답변과는 다르게 위 경전철 교량의 규모는 적정 구조물 규모에 비해 과다하게 설계된 것으로 확인되었고 이에 대한 문제점은 다음과 같다.<br/>문제점 [1] : 상부구조의 경우▶ 위 사업 PSC U 거더교(연장 8.5km)의 경우 당초 상부단면 높이를 [그림 10]과 같이 2.3m에서 2.0m로 축소(87%)하여도 발생압축응력(131.8kgf/㎤)이 허용압축응력(154kgf/㎤) 이내로 안전율 1.17을 확보하게 하는 등- 과다하게 상부 구조 설계를 수행한 결과 과다하게 투입된 자재비와 인건비 등을 감안할 경우 2011년 공사비 기준으로 45억 원을 아끼지 못한 것으로 검토됨<br/><br/>문제점 [2] : 하부구조의 경우▶ 용인경전철 교각의 경우 교각 높이(7~20m)에 따라 단면 규모(1.8~2.5m)를 다양하게 설계 반영한 의정부와 광명경전철의 설계와 다르게 PSC 거더교 교각의 높이(7.3~23.4m)와 상관없이 일괄적으로 직경 2.3m의 교각을 설계·반영하였고 [그림11]과 같이 감사원 감사기간 중 P-M상관도를 검토해 본 결과 설계율이 1.82로 매우 과다한 것으로 나타났으며 직경 2.0m로 설계하여도 안전율(1.16)을 충분히 확보하고 있는 것으로 확인되었고- 전체 교각 432개소 중 54%(234개소)는 0.2~0.5m 단면축소 가능, 철근 998톤은 반영할 필요가 없는 것으로 확인되는 등 2011년 공사비를 기준으로 총 65억 원을 아끼지 못함<br/><br/> 이와 같이 교량을 과다하게 설계하는 것은 위 사업은 민자사업으로 교량공사비를 증가시켜 총사업비를 증액할수록 건설보조금이 증액된 사업비 비율만큼 지급되고 비용은 운영수입보장을 통해 회수되므로 공사비를 절감할 필요성이 적어 사업시행자가 설계를 최적화하지 않고 교량의 규모를 과다하게 산정한 데 하나의 원인이 있는 것으로 나타났다. 그 결과 상하부 구조물이 과다하게 건설되어 해당 공사비 110억 원을 아끼지 못하였으며 공용 중 도심 미관을 저해할 것으로 예상된다.<br/> ㉯ 상부구조인 PSC U 거더교에 관하여 보면, 위 감사결과보고서의 내용에 의할 때 PSC U 거더교의 경우 당초 상부단면 높이를 2.3m에서 2.0m로 축소할 수 있음에도 2.3m로 설계하여 자재비와 인건비 등 45억 원 상당이 과다 지출된 것으로 보인다.<br/> 이에 대하여 피고는, PSC U 거더교 상부단면 높이를 2.3m로 설계한 것은 그와 같이 설계하는 것이 보다 경제적인 것으로 검토되었기 때문이라고 주장하나, 이를 뒷받침할 객관적인 자료가 없으므로[‘용인경량전철 민간투자시설사업 실시계획’(2005. 11.)(을 제167호증 중 12 ~ 14쪽)은 사업시행자인 ○○○컨소시엄의 일원인 소외 2 회사가 작성한 것으로서 객관적·중립적인 자료라고 볼 수 없다], 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/> ㉰ 다음으로 하부구조인 이 사건 경전철 교각에 관하여 보면, 위 감사결과보고서의 내용과 같이 직경 2.0m로 설계하여도 안전율(1.16)을 충분히 확보할 수 있었음에도 일괄적으로 직경 2.3m의 교각을 설계·반영하였는데, 이는 설계안전율이 1.82로서 과다하여 공사비가 과다 지출되었다고 평가할 수 있다고 보인다.<br/> 이에 대하여 피고는, 위 하부구조와 관련하여 교각 직경을 교각 높이와 무관하게 통일적으로 설계한 것은, 교각 기둥과 코핑(coping) 단면을 일치시키고 거푸집 규격을 통일함으로써 시공성을 높이고 시각적 불안감을 해소하기 위한 것이라고 주장한다. 그러나 하부단면의 직경을 통일적으로 2.0m로 설계하더라도 거푸집 규격을 통일함으로써 시공성을 높이고 시각적 불안감을 해소할 수 있었던 것으로 보이고, 공사비가 과다지출되는 것도 방지할 수 있었던 것으로 보인다. 나아가 용인경전철에서 작성한 설계자문위원회 보고서(2005. 5.)에 의하면, 김문경 교수가 ‘본 사업에서는 하부구조 형식이 전체적인 미관에 미치는 영향이 크다. 현재의 안은 상부구조에 비하여 과대해 보이는 면이 있다’는 의견을 제시한 바 있어(을 제167호증 중 5쪽), 전체적인 미관에도 긍정적인 영향을 미치지는 않았던 것으로 보인다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다.<br/> 또한 피고는, 위 하부구조는 안정성을 확보하기 위하여 통상적인 구조물의 규격보다 크게 시공하였고, 그 결과 공사비가 다소 증액되었다고 하더라도 이러한 경전철 구조물의 설계가 위법하다고 할 수는 없다고 주장한다. 그러나 통상 설계안전율 1.1 ~ 1.15가 확보되도록 구조물을 설계하고 설계안전율이 1.0만 초과해도 안전하게 설계된 것인데, PSC U 거더교의 상부단면 높이를 2.0m로 축소하여도 안전율 1.17이 확보되므로, PSC U 거더교의 상부단면 높이가 2.3m가 되면 설계안전율이 1.82가 되어 과다설계한 것으로 볼 수 있다. 따라서 안정성을 확보하기 위하여 통상적인 구조물의 규격보다 크게 시공하였다는 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/> ② 제출된 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하면, 설계에 전문적인 지식이 없는 소외 1이 이 사건 경전철의 설계에 일부 잘못이 있는 것을 스스로 알아내지는 못하였더라도, 위 ①항에서 본, 용인시에 발생한 ‘상·하부 구조물이 과다 건설되어 투입된 공사비 110억 원’ 상당의 손해에 대하여 소외 1의 ‘과실’은 인정된다고 볼 수 있다. 소외 1은 용인시를 대표하여 상·하부구조에 대한 설계의 적정성 여부에 대하여 중립적인 기관이나 업체의 객관적인 자문·검토를 받거나, 용인시의 담당 직원들에게 이를 검토하도록 지시하지 않았고, 오히려 당시 사업시행자인 ○○○컨소시엄의 일원으로서 객관적인 자문을 할 것인지에 대하여 의문이 제기될 수 있는 소외 2 회사로부터 설계의 적정성 여부에 관한 자문을 받았을 뿐이기 때문이다.<br/> ③그러나 용인시의 이 부분 손해에 대하여 용인시장이던 소외 1이 용인시에 대한 손해배상책임을 부담하기 위해서는 소외 1의 ‘고의 또는 중대한 과실’이 인정되어야 하는데, 아래에서 보듯이 이를 인정하기 어렵다.<br/> ㉮ 먼저, 제출된 증거들 및 앞서 인정한 사정들만으로는 소외 1에게 이 부분 위법행위에 대한 ‘고의’가 있었다고 인정하기 어렵다.<br/> ㉯ 나아가 ‘중대한 과실’ 인정 여부에 관하여 보면, 과다 설계가 문제되는 부분이 상부구조에서는 PSC U 거더교의 상부단면 높이 0.3m 차이, 하부구조에서는 이 사건 경전철 교각의 직경 0.3m 차이에 불과하고, 그마저도 위 ②항에서 본 소외 1의 과실을 문제삼을 수 있는 소외 1의 직무집행 단계에서는 아직 과다 설계된 내역이 있다는 점에 대한 구체적인 정황이 드러나지 않은 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 공사나 설계에 관한 전문지식이 없는 소외 1이 ‘조금만 주의를 기울였으면’ ‘설계의 적정성 여부에 관한 중립적이고 객관적인 검토·자문을 거치지 않을 경우 과다 설계로 인하여 공사비의 과다 지출이 초래될 수 있음’을 충분히 예견할 수 있었다고 보기는 어려워, 소외 1이 용인시장으로의 주의의무를 ‘현저히 해태’한 ‘중대한 과실’이 인정된다고 보기 어렵다.<br/>(4) 강교 구간 총 7.4km 구간에 1,940톤의 강재가 과다하게 설계에 반영되어 투입된 공사비 57억 원과 총 15개 역에 과다 투입된 공사비 120억 원(합계 177억 원) 부분<br/>(가) 원고들의 주장<br/> 이 사건 경전철의 강교 구간 총 7.4km 구간에 1,940톤의 강재가 과다하게 설계에 반영되어 57억 원의 공사비를 아끼지 못하였고, 총 15개 역에 대하여 120억 원의 공사비가 과다 투입되어 합계 177억 원(= 57억 원 + 120억 원)의 공사비를 아끼지 못하게 되었다.<br/>(나) 구체적 판단<br/> ① 감사원이 작성한 감사결과보고서(갑 제2호증)에는 아래와 같은 내용이 기재되어 있기는 하다(갑 제2호증 중 73~74쪽).<br/>② 차량 편성 관련 불분명한 협약에 따른 구조물 과다 설계 위 관서에서는 위 사업에 대해 30년간(최초 협약기준 2009 ~ 2039년) 30~35량의 차량을 운영하도록 2004. 7. 27. 실시협약을 체결하였다. 위 실시협약에 따르면 사업시행자가 운영하기로 한 30년간 최대이용수요인 20,584인/일(2039년)을 수송하는 경우 1량 1편성기준으로 35량의 차량을 운행하면 충분한 것으로 나타났다. 따라서 위 관서에서 위 사업의 실시협약을 체결할 때에는 목표년도의 최대이용수요에 맞게 차량 편성을 하도록 하는 등 실시협약을 명확히 하였어야 한다. 그런데 위 관서에서는 위 사업 실시협약 부록15의 3에 따라 차량은 30년간 최대이용수요에 맞게 1량 1편성으로 운영하도록 하고서도 특별한 사유 없이 같은 협약의 「성능사양서」 5.2.1(운영요구사항)에는 2량 1편성으로 증결을 허용하도록 하는 불필요한 조항을 반영하여 사업시행자와 실시협약을 체결하였다. 이에 따라 사업시행자는 최대이용수요대로 1량 1편성으로 차량운영계획을 가지고 있으면서도 증결허용 조항을 기준으로 경전철의 교량 및 정거장 등 구조물을 2량 1편성의 차량에 승객이 만차한 상태(288명/량)로 설계한 후 시공을 완료하였다. 이에 대하여 감사원 감사기간 중 1량 1편성과 2량 1편성의 차량 하중을 각각 재하(栽荷)하여 구조물의 설계를 비교해 본 결과, 교량 1경간당 42톤(1량의 하중)의 하중이 불필요하게 재하되는 것으로 추정하여 적정 소요 강재량에 비해 20.8톤만큼 과다하게 설계되어 있는 등 강교 구간 총 7.4㎢ 구간에 1,940톤의 강재가 과다하게 설계에 반영되어 57억 원의 공사비를 아끼지 못한 것으로 확인되었다. 뿐만 아니라 건축면적을 기준으로 1개 역의 적정 면적 962㎡에 비해 62%가 과다한 건축면적 1,555㎡로 설계되는 등 총 15개 역에 대하여 120억 원의 공사비가 과다 투입된 것으로 나타났다. 그 결과 총 177억 원의 공사비를 아끼지 못하게 되었다.<br/> ② 그러나 이 사건 경전철은 운영 기간을 30년으로 예정하고 사업이 추진되었는바(을 제92호증 중 8쪽, 을 제167호증 중 10쪽), 예상치 못한 수요의 증가, 이 사건 경전철의 연장운행, 비상상황 등에 대비할 필요가 전혀 없었다고 단정할 수 없는 반면, 당초부터 1량 1편성으로만 운행할 수 있도록 시공될 경우 예상치 못한 수요 증가 등으로 인하여 2량 1편성으로 시스템 확장이 필요한 상황이 발생하면, 고가구조물의 보강작업 및 승강장의 확장공사 등으로 인하여 처음부터 2량 1편성으로 운행할 수 있도록 시공하는 것에 비하여 훨씬 많은 비용이 들 수밖에 없을 것임은 쉽게 예측 가능하였다고 보인다(을 제167호증 중 10쪽).<br/> ③ 그렇다면 현 시점에서 용인 경전철을 1량 1편성으로 운행하여도 수요를 충족시킬 수 있다고 하더라도, 이러한 사후적인 사정만을 근거로 장래 예상하지 못한 수요의 증가 등에 대비하여 2량 1편성으로 운행이 가능하도록 시공한 것이 위법하다거나, 이와 관련하여 소외 1에게 고의 또는 중대한 과실이 있다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 자료가 없다.<br/>(5) 증액하지 않았어야 할 차량시설 사업비 25억 원과 세부내역 없이 승인한 무선통신 장비 공사비 17억 원<br/>(가) 원고들의 주장<br/> 용인시는 2009. 7. 9. 이 사건 사업에 대한 실시계획의 변경을 승인하면서 증액하지 않았어야 할 차량시설 변경 사업비 25억 원을 증액하여 주었고, 추가로 소요될 공사비 등의 세부 내역 없이 무선통신 공사비 17억 원을 증액하여 줌으로써, 반영하지 않았어야 할 사업비 합계 42억 원(= 25억 원 + 17억 원)이 총 사업비에 반영되게 되었다.<br/>(나) 구체적 판단<br/> ① 감사원에서 작성한 감사결과보고서(갑 제2호증)에는 아래와 같은 내용이 기재되어 있다(갑 제2호증 중 151, 152쪽).<br/>1. 차량 시설 실시계획 변경 승인 부적정 위 사업의 실시계획 승인서에 따르면 경전철 차랑은 운영개시일로부터 30년 동안 1량 1편성으로 운영하도록 규정되어 있으나 실시협약 「성능사양서」5.2.1. 에는 시스템 요구조건을 만족하기 위하여 향후 2량 편성으로 증결을 허용하도록 약정되어 있는 등 불분명하게 제시되어 있다. 이에 따라 2008. 12. 16. 위 관서에서는 위 사업시행자로부터 2량 편성 차량의 하드웨어 보완작업을 차량 기지에서 수행하되 그 비용은 사업시행자가 책임질 것을 확인하는 내용으로 대표이사 확인서까지 징구하는 등 2량 편성 허용 사업비를 사업시행자가 부담하기로 결정하였다. 따라서 위 관서에서는 실시계획 변경 시 장래 2량 편성 확장 운영에 따른 차량의 하드웨어 변경 비용을 총사업비에 증액·반영하는 것을 승인하지 않아야 했다. 그런데 위 관서에서는 2009. 7. 9. 사업시행자로부터 위와 같이 증액하지 말아야할 차량 시설 변경 사업비 25억 원을 포함하여 총 308억 원을 증액시키는 실시계획을 제출받고도 향후 자금재조달을 통해 위 관서의 부담을 최소화하겠다는 사업시행자의 약속만 믿고 이를 그대로 승인하였다.2. 무선통신 시스템 실시계획 변경 승인 부적정 위 사업의 최초 실시계획 승인 시 2005. 2. 28. 소방방재청의 회신결과에 따라 무선통신을 테트라 방식으로 결정하되 정확한 공사비 산출이 어려운 점을 감안하여 향후 설계변경을 전제로 최초 제안 시 자가망(VHF4) 무선통신 방식의 공사비 32억 원을 반영하였다. 그리고 2008. 12. 17. 위 관서에서는 사업시행자와 무선통신 방식의 변경에 따라 27억 원의 공사비 감소가 필요하여 5억 원만 무선통신 공사비로 설계변경에 반영하기로 합의했고 테트라 방식 추진으로 인한 사업비 증액요인은 없었다. 따라서 위 관서에서는 테트라 방식의 무선통신 공사비(5억 원) 이외에 다른 무선통신 공사비가 포함된 실시계획을 승인하지 않아야 했다. 그런데 위 관서에서는 2009. 7. 9. 사업시행자로부터 합의된 5억 원 외에 추가로 소요될 공사비 등의 세부 내역 없이 무선통신 공사비 17억 원이 포함된 실시계획을 제출받고도 위 제1항에서와 같이 사업 재구조화를 통해 향후 위 관서의 부담을 최소화하겠다는 약속만 믿고 이를 그대로 승인하였다. 그 결과 위 제1, 2항 기재와 같이 반영하지 말아야 할 사업비 총 42억 원이 총사업비에 반영되게 되었다.<br/> ② 그러나 이 사건 변경협약 체결은 소외 1의 임기(2002. 7. 1.부터 2006. 6. 30.까지)가 종료된 이후인 2009. 7. 9. 이루어졌으므로, 설령 이를 위법하다고 보더라도 ‘소외 1’의 위법한 재무회계행위에 해당한다고 볼 수 없다.<br/> ③ 나아가 갑 제10호증의 2, 을 제13호증, 을 제140호증의 1, 3의 각 기재, 제1심 증인 소외 29의 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 내지 사정을 고려하면 원고들이 주장하는 사정들만으로 용인시에 손해가 발생하였다고 볼 수도 없다.<br/> ㉮ 피고는 2009. 7. 10. 실시계획 변경을 승인한다는 통지를 하면서 실시계획 변경 승인조건을 첨부하였는데, 그 실시계획 변경 승인조건에는 ‘총사업비 증가에 따른 소요 자금은 전액 민간자본으로 조달하여야 한다’는 내용이 포함되어 있다(을 제140호증의 1, 3). 이에 비추어 보면, 용인시가 실시계획 중 2량 1편성 확장 운영에 따른 차량의 하드웨어 변경 비용을 총사업비에 증액하는 것을 승인하였다고 하더라도, 그로 인한 비용은 모두 용인경전철 측에서 부담하게 되는 것이고, 그로 인하여 용인시의 재정적 부담이 증가하였다고 볼 수 없다.<br/> ㉯ 무선통신 공사비 17억 원의 경우 사업시행자인 용인경전철은 무선통신 방식이 VHF 방식에서 TETRA 방식으로 변경되면서 당초 무선통신 공사비로 정하였던 5억 원으로는 시공이 불가능하다고 주장하며 공사비의 증액을 요구하였다. 그런데 그 후 변경 특약 협상과정에서 ‘최소운영수입 보장’ 비율을 90%에서 79.9% 이하로 인하하고, 분당연장선 개통지연에 따른 손실보상규정을 삭제하는 등 용인시에 유리한 협상이 이루어졌는바, 이를 위해서는 용인시도 용인경전철의 요구를 일부 수용할 필요가 있었고, 이에 따라 용인시는 용인경전철의 요구를 받아들여 무선통신 공사비를 17억 원으로 증액하여 준 것으로 보인다.<br/> 그러나 그 후 용인경전철이 추가로 소요될 공사비 등의 세부내역을 제출하지 않아 용인시가 증액된 무선통신 공사비의 지급을 거절하였고, 국제중재법원도 2차 중재판정에서 ‘용인경전철이 이 부분 의무불이행 사유라고 주장하는 대상과 관련하여서는, 용인시가 용인경전철에게 적절한 증빙자료를 제출하여 달라고 여러 차례 요청하였음에도 용인경전철이 이를 거부함으로써 용인시에게 적절한 상세내역이 제공되지 못하였으므로, 이 부분에 대한 주무관청 보조금이라고 주장되는 금액을 용인시가 지급하지 않은 것이 이 사건 실시협약 제80조 제1항 제1호에 따른 의무불이행 사유에 해당하지 않는다’고 판단하였다(갑 제10호증의 2 중 101~105쪽). 그렇다면 결국 무선통신 공사비 17억 원 증액에 관하여 용인시에 발생한 손해는 없다고 봄이 타당하다.<br/>(6) 소결<br/> 원고들의 소외 1에 대한 선택적 청구에 관한 주장 중 ‘철제차륜 선정 등에 따른 공사비 과다 지출로 인한 손해배상청구’ 부분 주장에 대해서는 모두 받아들일 수 없다.<br/>나) Ramp-up(램프업) 협상 미비로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단<br/>(1) 원고들의 주장<br/> 중앙 민간투자사업 심의위원회에서 최소운영수입 보장 규모를 단계적으로 축소할 필요가 있다는 의견이 제시된 상황에서, 용인경전철 측이 수용 의사를 표시한 ‘개통 초기 5년간 5% 하향’을 용인시장의 지위에 있던 소외 1이 끝까지 주장했다면 용인시의 재정적 부담이 최소 300억 원은 감소하였을 것임에도, 용인시 측 협상단은 Ramp-up 협상을 제대로 하지 않았고, 소외 1은 이에 대한 검토를 거치지 않아, 결국 용인시에 위 금액만큼의 손해가 발생하였다.<br/>(2) 인정사실<br/> (가) ‘Ramp-up’은 이론수요와 실제수요 사이에 차이가 있기 때문에 운영 초기의 위험도를 낮추기 위하여 이론수요를 실제수요에 가깝도록 조정하는 것을 말한다. 실시협약 협상 초기에 용인시 측 협상단의 소외 41 책임연구원 등은 ‘잠정합의에 의한 교통수요를 5년간 10% 하향 조정하자’는 의견을 제시하였으나, 용인시 측 협상단 내에서도 Ramp-up의 시기 및 비율에 관하여 의견이 합치되지 않았다.<br/> (나) 소외 41 책임연구원은 2003. 7. 9. 제7차 교통수요부문 협상반 회의에서 ‘6차 협상에서 결정했던 수요에 대하여 5% Ramp-up한 수요를 검토하고자 한다’라고 질의하였다. 용인경전철 측은 이에 대하여 ‘초기수요를 하락시키면 수입이 감소하고 이에 따른 단기차입금 상환 부담이 발생하여, 투자자 모집에 어려움을 겪을 가능성이 커서 곤란하다’는 입장을 밝혔고, 이후 ‘5% Ramp-up 한 것으로 내부적으로 협의하겠다’, ‘5% 정도는 가능할 것’이라는 의사를 밝혔다(을 제14호증). 결국 2003. 8. 21. 개최된 총괄협상반에서는 개통 초기가 아니라 개통 후 상당 기간이 경과한 후의 교통수요를 일부 감소하자는 사업자 측의 요구를 받아들였다(소외 29에 대한 제1심 법원의 증인신문 녹취록 7쪽, 소외 8에 대한 제1심 법원의 증인신문 녹취록 6쪽).<br/> (다) 이와 관련하여 소외 41 책임연구원은 검찰 조사에서 ‘개통 직후부터 일정 기간의 교통 수요가 감소할 때에만 진술인의 주장이 소기의 목적을 달성하는 것 아닌가’라는 질문에 대하여 ‘꼭 그렇지만은 않다. 운영 기간 앞부분의 교통수요를 감소시키지 않고 뒷부분의 교통수요를 감소시키더라도 용인시는 이익을 본다. 왜냐하면 예상운영수입의 110%를 초과한 부분은 사업자가 용인시에 반납하여야 하기 때문에 예상운영수입의 기준이 되는 교통수요를 뒷부분에서라도 낮추면 나중에 용인시에게 이익이 될 것이기 때문’이라고 진술하였다(을 제4호증의 1 중 9쪽).<br/> (라) 제1심 증인 소외 8도 제7차 교통수요부문 협상반 회의의 내용을 반영하지 않은 이유에 대하여 "처음이나 나중에 수요를 낮추는 효과는 같기 때문에 받아들인 협상으로 기억합니다."라고 증언하였다(소외 8에 대한 제1심 법원의 증인신문 녹취록 6쪽).<br/>[인정 근거] 갑 제3, 5호증, 을 제4, 14, 15, 39, 45, 46, 92호증의 기재, 제1심 증인 소외 8, 소외 29의 각 증언, 변론 전체의 취지<br/>(3) 구체적 판단<br/> 앞서 본 사실관계에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 용인시 측 협상단이 최초 제안한 Ramp-up이 그대로 이 사건 실시협약에 반영되지 않았다는 사실만으로 용인시에 손해가 발생하였다고 단정하기 어려울 뿐만 아니라 이에 대한 소외 1의 고의 또는 중대한 과실을 인정할 수도 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/> (가) 교통수요에 대한 Ramp-up을 할 것인지, Ramp-up을 한다면 어느 정도의 비율로 얼마의 기간 동안 할 것인지에 관하여 용인시 측 협상단 내부에서도 전문가들 사이에 이견이 있었고, 용인경전철 측 협상단의 강한 반대에 부딪혔으나(을 제4호증의 1 중 8 ~ 9쪽), 용인경전철 측이 당초 예측한 수요보다 12% 하향 조정하여 이 사건 실시협약이 체결되었다.<br/> (나) 협상의 본질적 특성상 용인시 측의 요구를 협상결과에 전부 반영시킬 수는 없으므로, 이 사건 실시협약에 규정된 내용이 용인시에 가장 유리한 것은 아니라 하더라도 그러한 이유만으로 이 사건 실시협약이 위법하다거나 소외 1에게 고의 또는 중대한 과실이 있다고 보기는 어렵다.<br/> (다) 수원지방법원은 2013. 2. 15. 2012고합244 사건에 대하여, 소외 1에 대한 ‘부정처사 후 제3자뇌물제공’의 공소사실 중에서 ‘사업조건 협상 과정에서의 임무위배’의 점 중 ‘교통수요에 대한 Ramp-up’ 부분에 대하여 무죄 판결을 선고하였고(다만, 일부 부정처사후수뢰죄에 대하여 유죄판결을 선고하였음은 앞서 본 바와 같다), 이후 그 판결이 확정되었는데, 항소심인 서울고등법원은 판결이유에서 ‘용인시 측 협상단이 용인경전철 측 협상단과 협의를 마친 후 구체적인 협상내용을 정리하여 작성한 출장보고서는 대부분 사업단장인 소외 42 또는 담당 국장이 전결처리하였고, 소외 1이 협상과정에서 협상단에 Ramp-up에 관한 구체적인 지시를 하였음을 인정할 자료가 없는 점 등을 종합하면, 용인시 측 협상단이 최초 제안한 Ramp-up이 그대로 이 사건 실시협약에 반영되지 않았다는 사정만으로 용인시에 손해가 발생하였다고 단정하기 어렵고, 소외 1이 그러한 절차에 관여한 사실도 인정할 수 없으므로, 이 부분과 관련된 소외 1의 부정한 행위를 인정하기 어렵다’고 판단하였다(을 제4호증의 1 중 8~9쪽, 을 제4호증의 2).<br/> (라) 용인시 측은 개통 초기 5년간 수요 하향 조정을 하는 대신 일정 시점 이후의 수요를 하향 조정하였는데, 당시를 기준으로 보았을 때 이와 같은 결정이 부당한 것이었다고 단정하기 어렵다.<br/>다) 분당선 연장 조기 개통을 위한 사업비 196억 원 상당의 손해배상청구 주장에 관한 판단<br/>(1) 원고들의 주장<br/> (가) 소외 1은 2003. 12. 11. 개최된 용인 민간투자사업 심의위원회와 2004. 3. 11. 개최된 기흥역사 관련 대책회의에서 분당선 연장선이 2008년까지 개통되지 않을 것임을 알았음에도 불구하고, 이 사건 실시협약 제75조에서 ‘분당선 연장구간이 전부 완공될 때까지 그 수요에 따른 예상운영수입에서 운영비 감소분을 차감한 금액(손실금)을 2012. 1. 1.부터 사업시행자에게 지급한다’고 규정하여 이중보상을 해 주게 되었다.<br/> (나) 이후 용인시는 2009년경 이 사건 실시협약 제75조로 인한 손실보상 부담을 회피하기 위하여 한국철도시설공단과 사이에 추가사업비 부담협약을 체결하고 분당선 조기 개통을 위한 추가공사비를 부담하여야 했는데, 결국 용인시는 애초에 부담하지 않아도 되는 분당선 연장지연으로 인한 손실보상 196억 원을 이 사건 실시협약 제75조에 따라 부담하게 되는 손해를 입은 것이므로, 소외 1은 용인시에 위 196억 원 상당의 손해를 배상하여야 한다.<br/>(2) 인정사실<br/> 을 제13, 99, 108 내지 121호증의 각 기재, 제1심 증인 소외 29의 증언 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음의 각 사실이 인정된다.<br/> (가) 용인경전철 측 협상단은 용인시 측 협상단에 분당선 연장구간의 개통지연에 따른 손실보상조항을 이 사건 실시협약에 포함시켜 줄 것을 강하게 요구하였고, 이에 용인시 측 협상단은 분당선 연장구간 개통에 관한 철도청의 예상시점인 2008년 말보다 3년 후인 2012. 1. 1.부터 예상운임수입 보상분을 지급하기로 하여, 이 사건 실시협약에 제75조를 두기로 합의하였다.<br/> (나) 용인시의 실시협약 변경요구에 따라 용인시와 용인경전철 사이에 체결된 2009. 7. 8.자 실시협약 변경특약으로 이 사건 실시협약 제75조는 다음과 같이 변경되었다(을 제13호증).<br/>이 사건 실시협약2009. 7. 8.자 실시협약 변경특약제75조(분당선 연장구간)제75조(분당선 연장구간)① 본 사업의 운영개시일까지 분당선 연장구간의 3단계(구갈~수원) 구간이 일부만 준공 운영되는 경우에는 분당선 연장구간이 전부 완공될 때까지 분당선 연장구간의 일부 미운영에 의한 본 사업 이용자 수요의 감소분을 양 당사자가 합의한 제3의 교통수요전문기관에 요청 산정(본사업 수요 협상시 합의된 수요 가정조건에 근거)하여 그 수요에 따른 예상운임수입에서 운영비 감소분을 차감한 금액(손실금)을 2012년 1월 1일부터 사업시행자에게 지급한다. 제63조(운임수입보조금 및 운임수입환수금) 규정을 적용할 시에는 실제운임수입에 위 손실금을 가산한 금원을 기준으로 예상운임수입의 미달 또는 초과를 검토한다.① 〈삭제〉② 주무관청은 전체 분당선 연장구간이 늦어도 2011년 12월 31일까지 준공 운영되도록 최선의 노력을 하여야 한다.② 주무관청은 분당선 연장구간이 늦어도 2011년 12월 31일까지 준공 운영되도록 최선의 노력을 다하여야 한다.③ 주무관청은 제1항의 손실금을 매월 말 사업시행자에게 지급하기로 한다.③ 〈삭제〉<br/> (다) 한편 중앙부처(건설교통부, 철도청)의 분당선 연장사업 계획에 따르면 3단계 사업구간(구갈 ~ 수원)은 2008년 말경 완공과 동시에 개통할 계획으로 되어 있었으나, 그 개통시기가 2013년으로 지연됨에 따라 용인시는 2007년경부터 한국철도시설공단에 ‘분당선 연장구간의 개통이 늦어질 경우 분당선 연장사업과 연계된 이 사건 실시협약의 손실보상규정에 따른 손실부담금을 부담하게 됨’을 이유로 분당선 연장구간(오리 ~ 수원) 중 죽전 ~ 기흥 구간을 조기에 개통해 줄 것을 요청하였다. 이에 한국철도시설공단은 2008. 3. 5. 피고에게 ‘공사기간 단축에 따른 추가공사비 310억 원의 행정지원이 이루어지는 경우 죽전 ~ 기흥 구간이 2011년 12월 개통으로 단축 가능함’을 통지하였다(을 제111, 112호증).<br/> (라) 이에 용인시는 2009. 7. 7. 한국철도시설공단과 사이에 ‘오리 ~ 수원 복선전철 건설사업 조기개통구간(죽전 ~ 기흥) 추가사업비 부담협약’을 체결하였는데, 그 주요 내용은 ① 조기개통에 소요되는 추가사업비 310억 원(추정)은 전액 용인시가 부담하고, ② 용인시의 추가부담으로 시행되는 죽전 ~ 기흥 구간은 2011년 말까지 조기개통한다는 것임은 앞서 본 바와 같다. 이에 따라 용인시는 2009년 약 109억 원, 2010년 약 72억 원, 2011년 27억 원을 한국철도시설공단에 납부하였다(을 제120호증).<br/>(3) 판단<br/> (가) 원고들이 이 부분에서 구체적인 손해로 주장하는 금액은 용인시와 한국철도시설공단 사이의 위 2009. 7. 7.자 추가사업비 부담협약에 근거하여 그 지출이 이루어졌는데, 이는 소외 1의 임기(2002. 7. 1.부터 2006. 6. 30.까지)가 종료된 후 소외 5의 용인시장 재임 당시의 일로서 소외 1의 용인시장 재임 당시에 예측할 수 있던 사정이라고 볼 수 없는바, 위 2009. 7. 7.자 추가사업비 부담협약 체결은 ‘소외 1’의 위법한 재무회계행위에 해당한다고 볼 수 없다.<br/> (나) 다음으로 소외 1이 이 사건 실시협약에 제75조를 둔 것을 위법한 재무회계행위로 볼 수 있는지에 관하여 본다. 위 인정사실에 갑 제12호증의 기재를 더하여 알 수 있는 아래의 각 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 실시협약에 제75조가 포함되어 있다는 사실만으로 용인시에 손해가 발생하였다고 단정하기 어려울 뿐만 아니라, 이에 대한 소외 1의 고의 또는 중대한 과실을 인정할 수 없다.<br/> ① 분당선 연장구간 미개통에 따른 손실보상조항인 이 사건 실시협약 제75조는 용인경전철이 용인시에 강하게 요구하여 도입하게 되었는데, 협상과정에서 그 도입에 난항을 겪은 부분으로, 이용객의 수와 관련이 있어 용인경전철의 이익뿐만 아니라 이 사건 사업 자체의 성공 여부에도 중대한 영향을 미치는 사항이다.<br/> ② 이 사건 실시협약 제75조 제1항에 의하면, 분당선 연장구간의 3단계(구갈 ~ 수원) 구간이 2011. 12. 31.까지 개통되지 않고 일부만 준공되는 경우에는 2012. 1. 1.부터 분당선 연장구간이 전부 완공될 때까지 용인시가 용인경전철에 ‘손실금’을 지급하고, 이 경우 이 사건 실시협약 제63조를 적용함에 있어서는 ‘실제운임수입에 위 손실금을 가산한 금원’을 기준으로 예상운임수입의 미달 또는 초과를 검토한다. 그런데 분당선 연장구간이 개통되지 않았음에도 ‘실제운임수입’이 ‘당해 운영연도의 예상운임수입’의 90% 이상이 될 가능성은 높지 않고, 실제로 현재까지도 실제운임수입이 예상운임수입의 90% 이하인 것으로 확인되는바, ‘실제운임수입에 위 손실금을 가산한 금원’이 ‘당해 운영연도의 예상운임수입의 90%’보다 적은 경우만을 살펴보면 되는데, 이 경우에는 용인시가 용인경전철에게 지급하여야 할 ‘당해 운영연도의 운임수입보조액’은 ‘당해 운영연도의 예상운임수입의 90%’에서 ‘실제운임수입에 위 손실금을 가산한 금원’을 차감한 금액으로 산정되므로(이 사건 실시협약 제63조 제1항, 제75조 제1항), ‘이 사건 실시협약 제75조 제1항에 따른 손실금’과 ‘이 사건 실시협약 제63조 제1항에 따른 운임수입보조금’ 사이에 겹치는 부분이 생기지 않아 이중보상이 되지 않는다.<br/> ③ 용인시 측 협상단은 이 사건 실시협약 체결 당시 이중보상으로 해석될 가능성이 있는 문구를 삭제하고, 손실보상 개시시점을 철도청의 계획보다 3년 늦춤으로써 보상액을 축소하였다.<br/> ④ 수원지방법원은 2013. 2. 15. 2012고합244 사건에 대하여, 소외 1에 대한 ‘부정처사 후 제3자뇌물제공’의 공소사실 중에서 ‘사업조건 협상 과정에서의 임무위배’의 점 중 ‘분당선 연장구간 개통 지연에 따른 손실보상’ 부분에 대하여 무죄 판결을 선고하였고(다만, 일부 부정처사후수뢰죄에 대하여 유죄판결을 선고하였음은 앞서 본 바와 같다), 이후 그 판결이 확정되었는데, 항소심인 서울고등법원은 판결이유에서 위 ① ~ ③과 같은 내용을 무죄 판단의 근거로 설시하였다(을 제4호증의 1 중 9 ~ 10쪽, 을 제4호증의 2).<br/>라) 하도급업체 선정 관여로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단<br/>(1) 원고들의 주장<br/>소외 1은 2005년 11월경 소외 3 회사의 실제 운영자인 소외 4로부터 이 사건 경전철 토목공사 중 일부를 수의계약으로 하도급 받을 수 있게 해 달라는 부탁을 받고, 2005년 11월부터 같은 해 12월경까지 소외 2 회사 관계자에게 소외 3 회사에 이 사건 경전철 토목공사 중 일부를 하도급 줄 것을 요구하였다. 이에 소외 2 회사는 2006. 2. 20. 소외 3 회사에 2공구 토목공사 중 차량기지 공사를 18억 8,100만 원에 수의계약으로 하도급 주었을 뿐만 아니라, 소외 4는 이에 대한 대가로 2005. 12.경 소외 1에게 미화 1만 달러를 교부하였는바, 이를 당시의 환율(964원 내지 992원)로 환산하면 약 980만 원 상당이다. 한편 당초 하도급 금액은 18억 8,100만 원이었으나, 2006. 9. 7. 23억 2,870만 원으로 증액되었다. 따라서 소외 1은 용인시에 하도급 금액 상당의 손해인 23억 2,800만 원을 배상할 책임이 있다.<br/>(2) 판단<br/> 증거에 의하여 인정되는 아래의 사정들을 종합하여 보면, 설령 소외 1이 소외 2 회사로 하여금 소외 3 회사에 2공구 토목공사 중 차량기지 공사를 하도급 주도록 한 뒤 소외 3 회사의 실제 운영자인 소외 4로부터 미화 1만 달러를 수수함으로써 부정처사후수뢰죄로 유죄판결을 선고받고 그 판결이 확정되었다 하더라도, 그러한 사실만으로 용인시에 이에 상당하는 손해가 발생하였다고 보기 어려우므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/> (가) 차량기지공사에 대한 하도급 공사대금 23억 2,870만 원은 용인시가 아니라 ‘소외 2 회사’가 소외 3 회사에게 차량기지 공사의 시공 대가로 지급한 돈이므로, 설령 하도급업체 선정이 위법하다 하더라도 그로 인하여 ‘용인시’에게 손해가 발생하였다고 보기 어렵다.<br/> (나) 이 사건 실시협약 제12조는 이 사건 사업의 총 사업비를 6,970억 원, 그중 주무관청보조금을 2,997억 원, 총 민간사업비를 3,973억 원으로 각 정하고 있는데, ‘소외 2 회사’가 소외 3 회사에게 하도급 공사대금 명목으로 지급한 23억 2,870만 원으로 인하여 이 사건 실시협약상의 위 사업비가 변경된 바 없다.<br/> (다) 소외 1이 수수한 미화 1만 달러는 용인시가 아닌 ‘소외 3 회사의 실질적 운영자인 소외 4’가 소외 1에게 지급한 돈이다.<br/>5) 소외 1 및 참가인 2 한국교통연구원과 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9) 부분에 관한 본안 판단의 결론<br/> 가) 소외 1에 대한 주위적 청구 및 참가인 2 한국교통연구원과 연구원들에 대한 청구 부분에 관하여, 참가인 2 한국교통연구원과 연구원들이 과도한 수요 예측을 한 과실 및 소외 1이 그러한 과도한 수요 예측을 제대로 검토·확인하지 않고 용인시의회의 사전 의결을 거치지도 않은 채 위 과도한 수요 예측을 토대로 재무회계행위인 이 사건 실시협약 체결 행위를 한 중대한 과실이 경합하여, 소외 1과 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)의 공동불법행위로 인한 손해배상책임이 성립하고, 그러한 손해배상책임과 부진정연대채무 관계에 있는 참가인 2 한국교통연구원의 채무불이행책임(불완전이행)과 불법행위책임(사용자책임)이 성립하며, 그로 인한 용인시의 손해액은 ‘용인시가 2013년부터 2022년까지 용인경전철에게 이 사건 변경협약(2013. 7. 25.) 제26조 제2항에 따라 실제 지급한 금액’의 총 합계 4,293억 6,191만 8,000원으로 정함이 타당하다.<br/> 나아가 책임제한을 한 후의 최종적인 손해배상금의 액수는 (1) 공동불법행위 관계’에 있는 소외 1과 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)의 경우 피해자인 용인시와의 관계에서 책임비율을 전체적으로 5%로 제한하여 이들이 손해배상의무를 부담하는 액수를 214억 6,809만 5,900원(= 4,293억 6,191만 8,000원 × 0.05)으로 정하고, (2) ‘공동불법행위가 아닌 부진정연대채무 관계’에 있는 참가인 2 한국교통연구원의 경우 책임비율을 1%로 제한하여 손해배상의무를 부담하는 액수를 42억 9,361만 9,180원(= 4,293억 6,191만 8,000원 × 0.01)으로 정함이 타당하다. 따라서 용인시에게, 소외 1과 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)은 연대하여 214억 6,809만 5,900원을, 참가인 2 한국교통연구원은 소외 1 및 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)과 연대하여 그중 42억 9,361만 9,180원을 각 손해배상금으로 지급할 의무가 있다.<br/> 그렇다면 원고들의 이 사건 청구(제4호 주민소송)에 따라 피고는 소외 1 및 참가인 2 한국교통연구원과 연구원들을 상대로, ‘소외 1과 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)은 연대하여 214억 6,809만 5,900원을, 참가인 2 한국교통연구원은 소외 1 및 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)과 연대하여 그중 42억 9,361만 9,180원을 용인시에게 지급’하도록 청구할 의무가 있다. 원고들의 주장은 위 인정범위 내에서 이유 있다.<br/> 나) 소외 1에 대한 선택적 청구 부분에 관하여, 소외 1에 대한 주위적 청구 부분에서 인용한 214억 6,809만 5,900원보다 큰 금액을 구하는 선택적 청구인 ‘철제차량 선정 등 공사비 과다지출을 원인으로 한 952억 원 손해에 관한 청구’ 및 ‘Ramp-up 협상 미비로 인한 300억 원 손해에 관한 청구’에 대하여는 이 법원이 판결을 선고하여야 하는데, 이 부분 청구는 받아들일 수 없다. 소외 1에 대한 나머지 선택적 청구 부분인 ‘분당선 연장 지연에 따른 196억 원 손해에 관한 청구’ 및 ‘하도급업체 선정 관여에 따른 18억 9,080만 원 손해에 관한 청구’에 대해서는, 선택적 병합 관계에 있는 소외 1에 대한 주위적 청구에서 그보다 큰 금액을 인용함으로써 선택적 병합에서의 해제조건(선택적 병합 관계에 있는 주위적 청구의 인용)이 성취된 이상, 이 법원이 그 부분에 대하여 판결을 선고할 수 없다.<br/>나. 소외 5 부분에 대한 판단<br/> (앞서 보았듯이, 환송 후 이 법원의 소외 5에 대한 심판범위는 ‘추가사업비 부담협약’ 부분에 한정된다.)<br/>1) 당사자들의 주장<br/>가) 원고들<br/> (1) 용인시는 2009. 7. 7. 한국철도시설공단과 ‘오리-수원 복선전철 건설사업 조기개통구간(죽전~기흥) 추가사업비 부담협약’을 체결하였고, 이에 따라 한국철도시설공단에게 208억 원 상당의 죽전~기흥 조기개통 추가사업비를 지급하였다. 그런데 이 사건 실시협약에 의하면 용인시는 실제 운임수입이 90% 이하일 경우에는 이 사건 실시협약 제75조에 따른 별도의 손실보상을 할 필요가 없었음에도, 위와 같이 추가사업비를 부담해 주기로 한 것은 이 사건 실시협약에 반하는 것이고, 그 과정에서 용인시의회의 동의 절차를 거치지도 않았으므로, 이는 소외 5의 위법한 재무회계행위에 해당한다.<br/> (2) 소외 5는 2006. 7. 1.부터 2010. 6. 30.까지 용인시장으로 재직하며 그 기간 동안 용인시의 의사결정에 최종적인 책임이 있는 사람인바, 위와 같이 분당선 연장 지연에 따른 손실보상을 해 줄 의무가 없는데도, 아무런 법적 근거 없이, 용인시의회의 동의 절차를 거치지도 않고 추가사업비를 부담하여 주기로 한 것은, 사업자의 편의만을 위한 것이고 지방공무원법상의 성실의무, 회계직원책임법상의 성실의무에 반하는 것으로서 고의 또는 중대한 과실이 있다고 보아야 한다. 따라서 2009. 7. 7. 한국철도시설공단과 위 추가사업비 부담협약을 체결하던 당시의 용인시장인 소외 5는 용인시가 입은 손해 208억 원을 배상할 책임이 있다.<br/>나) 피고<br/> (1) 소외 5는 용인시민들의 교통불편 해소 및 편의를 도모하고, 이 사건 실시협약 제75조와 별도로 제63조에 따라 피고가 부담하여야 하는 운임수입보조금을 최소화하기 위하여 추가사업비를 부담하여 분당선 조기 개통을 추진한 것이지, 이 사건 실시협약 제75조의 손실금 지급을 면하기 위하여 추가사업비 부담협약을 체결한 것이 아니다. 용인시는 2009. 7. 7. 한국철도시설공단과 추가사업비 부담협약을 체결하기 전인 2008. 12. 31.경 이미 용인경전철과 이 사건 실시협약 제75조의 손실금 지급 조항을 삭제하는 것으로 합의하였기 때문에, ‘이 사건 실시협약상의 손실금 지급을 피하기 위함’이라는 이유로 추가사업비 부담협약을 체결할 이유가 없었다. 또한, 위와 같은 추가사업비 부담협약이 이 사건 실시협약에 반하는 것도 아니다.<br/> (2) 원고들이 ‘용인시의회의 동의 절차 누락’을 문제 삼는 것은 지방의회 의결이 필요한 사안임을 전제로 하는데, 추가사업비 부담은 ‘예산에서 정한 의무부담’에 해당하므로 별도의 지방의회 의결이 불필요하였다. 또한, 추가사업비는 용인시민의 교통불편을 해소하고 교통편의를 증진하며, 이 사건 실시협약에 따라 용인시가 지급하여야 할 운영수입보조금을 감소시키기 위하여 필요한 비용이었을 뿐이므로, 추가사업비 부담협약으로 인한 용인시의 손해가 없고, 위 추가사업비를 지출한 것에 대하여 소외 5의 고의 또는 중대한 과실이 인정될 여지도 없다.<br/>2) 구체적 판단<br/> 앞서 본 사실관계, 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고들이 주장하는 사정들만으로 용인시가 추가사업비 부담협약을 체결한 것이 소외 5의 위법한 재무회계행위에 해당한다거나, 이에 대하여 소외 5의 고의 또는 중대한 과실이 인정된다고 보기는 어렵다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/> 가) 이 사건 사업의 추정수요 중 67%는 분당선 연장 복선전철 환승 이용객으로 구성되므로(을 제109호증), 분당선 연장구간의 조기개통은 이 사건 사업 자체의 성공 여부에 중대한 영향을 미치는 사항이었다고 보인다(을 제4호증의 1 중 9쪽). 용인시는 2009. 7. 7. 한국철도시설공단과 추가사업비 부담협약을 체결하였고, 2009. 7. 8. 용인경전철과 ‘이 사건 실시협약 제75조 제1항, 제3항의 분당선 연장지연 손실보상규정을 삭제’하는 내용으로 2009. 7. 8.자 실시협약 변경특약을 체결하였다.<br/> 나) 그런데 용인시는 용인경전철과 이 사건 실시협약 제63조의 운임수입보조금의 지급 기준을 예상운임수입금의 ‘90% 이하’에서 ‘79.9% 이하’로 변경하는 내용으로 2009. 7. 8.자 실시협약 변경특약을 체결한 후에도, 여전히 2008. 12. 31.자 ‘실시협약 변경 실무협상 합의서’(을 제147호증) 및 변경된 이 사건 실시협약 제63조 제1항에 따라 ‘어느 운영년도의 실제운임수입이 예상운임수입의 79.9%보다 적을 경우 예상운임수입의 79.9%에서 당해 운영년도의 실제운임수입을 차감한 금액을 용인경전철에게 특정 운영년도의 운임수입보조금으로 지급’할 의무를 부담하는 것으로 정해져 있었다.<br/> 다) 중앙부처(건설교통부, 철도청)의 분당선 연장사업 계획에 따르면 3단계 사업구간(구갈 ~ 수원)은 당초 2008년 말경 완공과 동시에 개통할 계획으로 되어 있었으나, 그 개통시기가 2013년으로 지연되었다. 이에 용인시로서는 이 사건 실시협약 제75조 제1항, 제3항이 삭제되었음에도, 용인경전철에게 위와 같이 지급하여야 할 운임수입보조금의 액수를 최소화하기 위하여 하루라도 빨리 분당선 연장구간을 개통하려는 목적에서 한국철도시설공단과 추가사업비 부담협약의 체결이 필요하다고 판단한 것으로 봄이 자연스럽다[그에 따라 용인시는 2007년경부터 한국철도시설공단에 분당선 연장구간(오리 ~ 수원) 중 죽전 ~ 기흥 구간을 조기에 개통해 줄 것을 요청하였고, 한국철도시설공단이 용인시에게 ‘공사기간 단축에 따른 추가공사비 310억 원의 행정지원’을 요구하여, 용인시가 이 추가공사비를 부담하기로 하고 한국철도시설공단에 이를 지급하게 되었음은 앞서 본 바와 같다]. 따라서 이러한 의사결정과정 및 내용 자체가 현저히 불합리하다고 평가할 수 없다.<br/> 라) 원고들이 ‘용인시의회 동의 절차 누락’을 문제 삼는 것은, 추가사업비 부담이 구 지방자치법 제39조 제1항 제8호가 정하는 ‘법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기’에 해당하여 지방의회 의결이 필요한 사안임을 전제로 한다. 그런데 을 제149호증의 기재에 의하면, 추가사업비 부담협약에 따른 예산이 2009년도 예산에 반영되어 있는 사실이 인정되므로, 추가사업비 부담이 ‘예산 외의 의무부담’에 해당함을 전제로 한 원고들의 ‘시의회 동의 절차 누락’ 주장은 받아들일 수 없다.<br/> 마) 그 밖에 추가사업비 부담협약 체결이 위법한 재무회계행위에 해당한다거나 이에 대하여 소외 5의 고의 또는 중대한 과실이 존재한다고 인정할 자료가 없다.<br/>다. 소외 6 및 참가인 1에 대한 청구에 관한 판단<br/> (앞서 보았듯이, 환송 후 이 법원의 소외 6에 대한 심판범위는 ‘사업방식 변경’ 부분과 ‘재가동 업무대금’ 부분에 한정되고, 참가인 1에 대한 심판범위는 ‘위법한 공무원 임용’ 부분에 한정된다.)<br/>1) 당사자들의 주장<br/>가) 원고들<br/> (1) 소외 6은 2010. 7. 1.부터 2014. 6. 30.까지 용인시장으로 재직하며 그 기간 동안 용인시의 의사결정에 최종적인 책임이 있는 사람인데, 소외 6의 아래와 행위는 전체적으로 포괄하여 하나의 위법한 재무회계행위를 구성한다.<br/> (가) 사업자가 2010. 7. 5.부터 2010. 12. 10.까지 3차례에 걸쳐 준공보고서를 제출하였지만, 소외 6은 정당한 이유 없이 2010. 7. 14.(1차), 2010. 12. 8.(2차), 2010. 12. 30.(3차)에 걸쳐 하자 등을 이유로 준공검사를 거부하여 이 사건 실시협약을 위반하였다.<br/> (나) 소외 6은 준공보고서를 반려하고 이 사건 실시협약을 해지하며 법적인 분쟁으로 가기로 하는 일련의 의사결정 과정에서 용인시의회의 동의를 받지 않았다.<br/> (다) 소외 6은 법적인 근거 없이, 「용인시 행정기구 및 정원조례」를 개정하지도 않은 채 행정과에 5급 공무원을 팀장으로 하는 ‘용인경전철 운영 활성화를 위한 프로젝트팀’(이하 ‘경전철 프로젝트팀’이라 한다)을 설치하였다.<br/> (라) 지방공무원법 제66조 제1항에 의하면 만 60세 이상자를 선발할 수 없고, 지방계약직공무원 규정에 따라 최종 합격자는 ‘6급 공무원으로 2년 이상’ 근무한 경력이 요구됨에도, 소외 6은 2010. 11. 2. 상시 근무로 볼 수 없는 시의원의 경력만을 가진 1948년생(당시 62세)인 무자격자 참가인 1을 정책보좌관으로 채용하였다.<br/> (마) 소외 6이 국제중재사건에 대한 예측 등 정책적 판단에 실패함으로써 용인시는 중재판정에 따른 배상금 등 추가적인 부담을 안게 되었다.<br/> (바) 이 사건 실시협약이 해지됨에 따라 용인시가 이 사건 경전철로 인하여 부담하는 금액이 증가하였다.<br/> (사) 용인경전철이 용인시에 최소운영수입 보장률 53%를 제시하였음에도 소외 6이 이를 받아들이지 않음으로써 이 사건 사업과 관련하여 용인시의 재협상 기회를 상실하게 하였다.<br/> (아) 소외 6은 이 사건 변경협약에 대한 용인시의회의 동의를 받기 전에 이 사건 경전철을 개통하였는바, 이는 이 사건 경전철 개통에 필요한 절차를 준수하지 않은 것으로 위법하다.<br/> (자) 소외 6은 이 사건 변경협약을 체결하는 과정에서 용인시민들에게 "2013. 6. 말까지 용인경전철에게 3,000억 원을 지급하지 않으면 지연이자 15%를 물어주어야 한다."라고 밝혔지만, 실제 중재판정에 나타난 지연이자는 4.31%에 불과하였다. 또한, 소외 6은 이 사건 변경협약 체결 안건을 시의회에 상정할 당시 "운영비는 연간 295억 원으로 합의했다."라고 밝혔지만, 2013. 7. 25. 체결된 이 사건 변경협약에 의하면 운영비는 2013년(3, 4분기) 147억 원, 2014년 304억 원, 2015년 313억 원 등으로 매년 조금씩 늘어나 2042년에는 1,108억 원이 되고, 30년간 합계가 1조 5,435억 원(연 평균 514억 원)에 이르는 것으로 밝혀졌다. 이와 같이 소외 6은 용인시민들에게 지연이자율, 구체적인 운영비의 액수 등의 수치를 실제와 다르게 말함으로써 용인시민들을 기망하여 이 사건 변경협약을 체결하였다.<br/> (2) 위와 같은 위법한 재무회계행위로 인하여 용인시는 2012. 4. 19. 재가동약정을 체결하면서 용인경전철에게 재가동 업무대금으로 350억 원을 지급함으로써 같은 금액 상당의 손해를 입었다. 또한, 이 사건 사업에 따라 보조금을 지급하는 방식을 최소운영수입 보장 방식에서 연간사업운영비 보전 방식으로 변경함으로써 용인시는 126억 원 상당의 손해를 입게 되었다.<br/> (3) 참가인 1이 용인시 정책보좌관으로 임용된 것이 무효인 이상 참가인 1이 정책보좌관으로 재직하는 동안 용인시가 이 사건 실시협약을 체결한 것도 위법하고, 따라서 소외 6이 용인경전철에게 준공검사를 내주지 않고 이 사건 사업에 따라 보조금을 지급하는 방식을 최소운영수입 보장방식에서 연간사업운영비 보전방식으로 변경함으로 인하여 126억 원의 손해를, 2012. 4. 19. 용인경전철과 사이에 재가동약정을 체결하면서 재가동 업무대금을 지급하여 350억 원의 손해를 각 입게 한 데 대하여 참가인 1 역시 책임이 있다.<br/> (4) 따라서 소외 6은 위와 같은 위법한 재무회계행위로 인한 손해액 합계 476억 원(= 재가동 업무대금 350억 원 + 연간사업운영비 보전 방식 변경에 따른 126억 원)을 배상할 책임이 있고, 참가인 1은 소외 6에 의하여 위법하게 정책보좌관으로 임용된 자로서 소외 6의 위와 같은 위법한 재무회계행위에 대하여 공동불법행위책임이 있다.<br/>나) 피고<br/> (1) 소외 6은 합리적인 판단에 따라 준공승인을 반려하였고, 이로 인하여 피고가 손해를 입은 것도 아니다. 비록 이후 용인시가 불리한 중재판정을 받기는 하였으나, 그러한 사정만으로 소외 6의 당시 판단이 위법하다고 단정할 수 없다. 따라서 용인시가 입은 손해와 관련하여 소외 6의 고의 또는 중대한 과실이 인정될 수 없고, 소외 6의 준공승인 반려 행위와 원고들이 주장하는 용인시의 손해 사이에 인과관계도 인정될 수 없다.<br/> (2) 용인시가 이 사건 실시협약을 해지하기 전에 용인경전철이 먼저 이 사건 실시협약을 해지하였고, 이후 국제중재사건에서 용인경전철의 해지가 적법하다는 판정이 있었던 이상, 용인시가 실시협약 해지의 의사표시를 하기 전에 이미 이 사건 실시협약이 적법하게 해지되었다고 봄이 타당하다. 따라서 용인시가 이미 해지된 이 사건 실시협약에 대한 해지의 의사표시를 하면서 용인시의회의 동의를 받지 않았다고 하더라도 이를 위법하다고 보기 어렵고, 그로 인하여 비로소 용인시가 손해를 입은 것도 아니다.<br/> (3) 피고는 조례 개정 없이 경전철 프로젝트팀을 설치할 수 있을 뿐만 아니라, 설령 조례 개정이 필요하다고 하더라도 이를 누락함으로써 용인시가 입은 손해가 없다.<br/> (4) 용인시의 정책보좌관은 계약직 공무원으로 채용되어 경전철에 관한 정책자문 업무를 수행하였을 뿐 경전철 프로젝트팀장을 맡은 바 없고, 지방계약직 공무원의 경우에는 정년 또는 근무상한연령이 적용되지 않는바, 소외 6이 정책보좌관을 임용함에 있어 중대한 과실이 인정될 수 없고, 설령 과실이 있더라도 그로 인하여 용인시가 손해를 입은 바 없다.<br/> (5) 설령 소외 6의 준공승인 반려에 일부 귀책이 있다고 하더라도, 당시 사정에 비추어 위 반려로 인하여 사업시행자가 이 사건 실시협약을 해지하고 국제중재법원에 제소함으로써 국제중재법원의 판정에 따라 용인시가 사업시행자에게 민간투자비 및 이에 대한 기회비용, 재가동 업무대금을 지급하여야 하는 손해를 입을 것이라고는 도저히 예상할 수 없었다. 국재중재 등은 실제로 중재판정이 나올 때까지는 법률전문가라도 그 결과를 섣불리 예측할 수 없으므로, 준공승인 반려 이후에 있었던 중재판정에서 용인시에 불리한 결과가 나왔고 이로 인하여 용인시가 추가적인 비용을 지출하게 되었다 하더라도, 이에 대한 업무담당자의 고의 또는 중대한 과실이 있었다고는 볼 수 없다.<br/> (6) 이 사건 실시협약의 해지로 용인시의 부담이 늘어난 것이 아니다.<br/> (7) 용인경전철은 원고들 주장과 같은 재협상 안을 제시한 적이 없고, 오히려 국재중재에서 용인경전철이 주장한 사항을 용인시가 모두 받아들이기 전에는 재협상 논의가 불가하다는 입장이었다.<br/> (8) 소외 6은 2013. 4. 19. 용인경전철과 잠정약정을 하여 이 사건 경전철을 임시 개통하였는데, 이는 이 사건 사업으로 인한 손실을 최소화하기 위한 것으로서 합리적인 이유가 있다. 또한, 위 잠정약정은 이미 용인시의회의 승인을 얻어 체결한 2012. 4. 19.자 양해각서 및 재가동약정서에 예정된 이 사건 경전철의 상업적 운영을 위한 것으로 이미 용인시의회의 승인을 받은 사항의 실행을 위한 약정에 불과하고, 위 잠정약정으로 용인경전철에게 지급할 관리운영비의 집행에 관하여도 용인시의회의 의결을 받았으므로, 위 잠정약정의 체결에 관하여 별도로 용인시의회의 동의를 요하지 않는다. 설령 위 잠정약정의 체결을 통한 이 사건 경전철의 임시 개통에 별도로 용인시의회의 동의를 요한다고 하더라도, 용인시의회의 동의를 거치지 않고 위 잠정약정을 체결하였다는 사실만으로 용인시에 어떠한 손해도 발생하지 않는다. 이후 이 사건 변경협약을 체결하면서 용인시의회의 동의를 받기도 하였다.<br/> (9) 소외 6은 용인시민들을 기망한 사실이 없다.<br/>2) 인정사실<br/>가) 준공보고서 반려 및 중재판정<br/> (1) 이 사건 실시협약 제45조는 제1항에서 ‘사업시행자는 제43조(시험 및 승낙)의 절차가 완료된 날로부터 30일 이내에 주무관청에 준공보고서를 제출하여야 한다. 준공보고서에는 ① 본 작업이 이 사건 실시협약 부록 15(기술사항)에 정한 요건에 따라 완료되었다는 보고서(제1호), ② 성능시험결과와 보고서의 사본(제2호), ③ 최종 안전인증서(제3호)를 첨부하여야 한다’고 정하고 있고, 제2항에서 ‘준공보고서에 기재된 바에 따라 본 작업이 이 사건 실시협약 부록 15(기술사항)에서 정한 요건을 충족시키는 경우, 용인시는 사업시행자가 준공보고서를 제출한 후 30일 이내에 준공확인필증을 발급하고, 관리운영권 등록절차를 신속히 처리하도록 한다’고 정하고 있다. 공사감리자는 이 사건 실시협약 부록 15(기술사항)에 정한 요건에 따라 공사가 완료되었다는 점을 증명하는 준공검사조서를 작성·제출하는 역할을 담당하였다(갑 제10호증의 2 중 53쪽).<br/> (2) 용인경전철은 이 사건 경전철 공사를 완료한 뒤 2010. 7. 5. 용인시에 준공보고서(이하 ‘1차 준공보고서’라 한다)를 제출하였다. 해당 보고서에는 공사감리자의 준공검사조서가 첨부되어 있지 않았다(갑 제10호증의 2 중 56쪽). 피고는 2010. 7. 14. 아래와 같은 이유로 위 준공보고서를 반려하였다(을 제68호증의 2).<br/> 귀사가 제출하신 준공보고서는 사회기반사시설에 대한 민간투자법 시행령 제19조(준공확인) 및 실시협약 제45조(준공확인), 건설기술관리법 시행령 제52조(감리원의 업무범위 및 배치기준등)에서 정한 구비서류 미비 및 감리원의 검토, 확인, 준공검사 등이 이행되지 않아 준공확인이 불가하여 일체 서류를 반려하오니 관련규정과 실시협약에 따른 모든 작업과 시험, 확인 및 검사, 서류 구비 등 준공요건을 충족하고 책임감리의 준공검사 완료 후 준공확인 신청을 하시기 바랍니다.<br/> (3) 용인시는 2010. 10. 14.경 소외 6의 지시로 경전철 프로젝트팀을 구성하였다(갑 제4호증 중 115쪽, 을 제63, 64호증, 소외 21에 대한 제1심 법원의 증인신문 녹취록 4쪽. 해당 팀은 2011. 8. 15. 해체되었다). 해당 팀이 담당하는 업무는 ‘이 사건 경전철 정상화 종합대책 추진’, ‘소송 등 법적분쟁 대비 용인시의 피해 최소화’, ‘개통 시 예상되는 적자운영 해소방안 마련으로 예산낭비 최소화 등’이었다(갑 제4호증 중 115쪽). 용인시는 2010. 11. 2. 1948년생(당시 만 62세)인 참가인 1을 정책보좌관으로 채용하였다(갑 제1호증 중 13쪽). 참가인 1은 2010. 11. 25.부터 2011. 7. 19.까지 용인시 행정과의 경전철 프로젝트팀에서 정책보좌관(계약직 나급)으로 근무하였다(갑 제11호증의 2, 을 제63호증).<br/> (4) 법무법인(유한) ◁◁◁은 용인시의 요청에 따라 2010. 8. 30. ‘소음민원에 대한 책임 소재 및 대응방안 관련’이라는 제목으로, 2010. 10. 25. ‘준공확인 거부 또는 지연 등에 따른 법적 효과’라는 제목으로 각 자문을 제공하였다(을 제168호증).<br/> (5) 용인경전철은 2010. 11. 10. 부분준공에 대한 준공보고서(이하 ‘2차 준공보고서’라 한다)를 제출하였는데(을 제68호증의 10), 피고는 2010. 12. 8. 아래와 같은 이유로 위 준공보고서를 반려하였다(을 제68호증의 14).<br/> 제출하신 부분준공 신청서는 시민의 안전을 위해 실시협약상 모든 작업을 완료하고 준공확인을 신청하는 것이 원칙인바, 소음방지를 위한 방음시설 등 모든 작업을 조속히 완료한 후 실시협약 제45조의 규정에 의거 준공확인을 신청하시기 바랍니다.<br/> (6) 용인경전철은 2010. 12. 10. 준공보고서(이하 ‘3차 준공보고서’라 한다)를 제출하였다는데(을 제68호증의 15), 3차 준공보고서와 함께 제출된 자료는 첨부서류 제목에서 "부분"이라는 표현이 삭제된 것 외에는 2차 준공보고서에 첨부된 자료와 동일하다(갑 제10호증의 2 중 63쪽). 피고는 2010. 12. 20. 용인경전철에게 "준공보고서 반려"라는 제목의 공문을 보냈는데, 그 내용은 아래와 같다(을 제68호증의 17).<br/>2. 이 사건 사업과 관련하여, 둔전역 하부 침수방지롤 위한 보완공사 미완료, 소음 민원에 대한 추가 대책 미시행, 차량 중정비계획 미흡, 시운전 중 사용한 차량예비품(15개 품목) 미반입, 역사 사인시스템 정비 미완료, 명지대역 자전거 보관대 미설치 등 실시협약 및 실시계획(승인조건)에 따른 본 작업의 공사가 완료되지 않은 상황이므로 귀사가 제출한 준공보고서를 반려하오니. 실시협약 및 실시계획(승인조건)에 따라 이행하여야 하는 모든 작업을 완료한 후 다시 준공보고서를 제출하시기 바랍니다.3. 아울러, 귀사는 실시협약 및 실시계획상 모든 공사가 완료되었으므로 2010. 11. 10. 제출한 부분준공보고서가 사실상 전체 시설에 대한 준공확인 신청에 해당하며. 실시협약 제44조 제1항에서 정한 부분준공을 위한 협의절차가 모두 완료되어 추가적인 혐의가 더 이상 필요하지 않다고 주장하고 있으나, 상기 2항에 명시한 바와 같이 실시협약 및 실시계획(승인조건)에 따라 본 작업이 완료되지 않은 이상 모든 공사가 완료되었다고 할 수 없습니다. 또한, 우리 시는 귀사와 부분준공을 위한 협의를 완료한 사실이 없을 뿐만 아니라 본 작업에 관한 부분준공을 인정해야 할 의무 사항이 아님을 알려드립니다.<br/> (7) 용인경전철은 2010. 12. 27. 피고에게 "용인경량전철 민간투자사업 준공확인 지연에 대한 시정 요청"이라는 제목으로 아래와 같은 내용의 공문을 보냈다(을 제68호증의 18).<br/>2. 당사는 사업시행자로 시행하고 있는 이 사건 사업에 대한 준공보고서를 2010. 7.경부터 2010. 12. 10.까지 세 번씩이나 제출하였으나, 용인시는 일부 공사가 완료되지 않았음을 주장하면서 당사의 준공확인요청을 계속 반려하고 있습니다.3. 그러나 당사는 실시협약 및 실시계획상 필요한 모든 공사를 완료하였으며, 용인시가 완료되지 않았다고 주장하시는 일부 공사에 대하여는 첨부 1)에 기재한 이유로 준공확인을 거절할 근거가 되지 못하므로 용인시의 반복적인 준공확인 반려조치는 실시협약 제80조 제1항 8호의 주무관청의 주요 의무 위반사향에 해당하는 것으로 판단됩니다. 그러므로 당사는 용인시에 실시협약 제45조에 의하여 즉시, 늦어도 본 통지서 수령 후 60일 이내에 본건 사업시설에 대한 준공확인절차 및 관리운영권 등록절차를 처리함으로써 이러한 위반사항을 조속히 시정하여 주시기를 다시 한번 요청 드립니다.4. 만일 용인시가 부당한 이유를 들어 본건 사업시설에 대한 준공확인을 계속적으로 거절하신다면 당사로서는 부득이 실시협약 제82조 제2항의 규정에 따른 실시협약의 해지 등 모든 법적 대응 수단을 강구할 수 밖에 없음을 양지하시기 바랍니다. 아울러 이러한 당사의 실시협약 해지권한과는 별도로 당사는 2010. 11. 10.자 용인시에 대한 공문(YRT-M-10-1409호)에서 밝힌 바와 같이 용인시의 여타의 의무 불이행 사유에 기하여 실시협약을 해지할 권한을 계속 가지고 있음을 양지하시기 바랍니다.<br/>첨부 1) : 준공보고서 반려 사유에 대한 사업시행자의 의견반려 사유사업시행자 의견1. 둔전역 하부침수방지를 위한 보완공사 미완료- 둔전역 계단의 설계는 관련 법령에 따라 적법하게 이루어져서 용인시로부터 실시계획 변경 승인을 특한 사항임- 그러나 추가적으로 이용승객의 편의성 개선을 위해 요청중인 용인시의 침수방지 대책은 실시계획에 없는 사항으로서 실시협약 제36조에 의거 설계변경의 지시가 필요한 사항이나 설계변경 절차 없이 사업자의 책임으로 시공을 요청하고 있는 사항임- 또한, 용인시에서는 이의 보완을 준공과 별도로 진행가능한 사항으로 기 확인한 바 이를 근거로 한 준공 반려는 부당함2. 소음 민원에 대한 추가대책 미시행- 추가적인 소음방지시설은 실시계획에 없는 사항이며 소음 민원은 실시협약에 의거 사업관련 환경 민원에 해당하므로 용인시에서 시행하여야 할 사항임에도 불구하고 당사는 주민의 동의를 받아 준공 후 시행하기로 제안한 바 있는 사항임- 사업자가 수행하기 위해서는 실시협약에 따라 이에 소요되는 비용이 사업비로 인정되어야 하므로 이에 대한 요청을 한 바 있으나 이러한 사업자의 의견을 무시하고 소음민원을 이유로 준공 보고서를 반려하는 것은 전혀 근거 없는 것으로서 부당함3. 차량 중정비 계획 미흡- 중정비가 요구되는 차량을 외부로 반출하여 정비하는 방안이 더 이상 불필요하여 자문을 거쳐 중정비 계획을 수정 제시하여 확정되었음에도 불구하고, 단지 운영 개시 후 5년 뒤에 시행할 예정인 외주 중정비 업체와 정비계약이 체결되지 않았다는 사유로 준공보고서를 반려하는 것은 부당하며 준공미비사유에 해당하지 않음4. 시운전 중 사용한 차량예비품(15개 품목) 미반입- 시운전 중 사용하고 보증 수리를 위해 반출된 15개 부품 중 4개는 이미 차량기지에 입고되었으며, 나머지도 11개 부품은 2011년 1월에 반입될 예정임- 이미 입고가 확인된 후 보증 수리를 위해 반출된 부품의 미반입은 준공보고서 반려의 사유에 해당하지 않음5. 역사 사인시스템 정비 미완료- 용인시로부터 승인된 사인시스템 설치계획에 따라 설치를 완료한 후 감리자 및 관련 구청으로부터 준공확인을 받았음- 추가적으로 용인시에서 요청한 역사 채널사인 및 안전선 진입금지 사인도 완료하였음6. 명지대역 자전거 보관대 미설치- 용인시에서 시행중인 중로공사로 인해 명지대 자전거 보관소 설치장소를 제공하지 못한 것에 기인한 것으로 이는 부지를 제공하여야 하는 시의 귀책임- 더욱이 당사가 변경 설치를 요청한 사항에 대하여도 현재까지 시에서는 어떠한 조치도 없었으므로 이를 근거로 한 준공보고서 반려는 부당함<br/> (8) 용인경전철은 2011. 1. 11. 피고에게 "주무관청 의무불이행 사유에 따른 사업해지 통보"라는 제목의 공문을 보내 ‘용인시의 부당 준공거부 등의 의무불이행’을 이유로 이 사건 실시협약을 해지한 뒤(을 제68호증의 20), 2011. 2. 18. 국제중재법원에 국제중재를 신청하였다(갑 제10호증의 1 중 10쪽. 앞서 본 1차 중재 신청이 이에 해당한다). 피고는 2011. 3. 2. 용인경전철에게 "사업시행자 의무불이행으로 인한 실시협약 해지 통지"라는 제목의 공문을 보내 ‘용인경전철의 의무이행 거절’을 이유로 이 사건 실시협약의 해지 통지를 하였다(을 제68호증의 21).<br/> (9) 국제중재법원은 2012. 6. 11. 2차 중재판정에서 ‘준공 관련 쟁점에 대한 판정부의 접근법은, 이 사건 사업이 용인시가 준공확인필증을 발급하여야 하는 상태에 있었는지를 판단하는 데 적절한 것으로 당사자들 사이에 합의된 기준에 비추어 검토하는 것이고, 그 기준은 "이 사건 시스템이 법령에 따라 안전하게 운영될 수 있는 상태에 있었는가"이다. 보완이나 실제로 마무리가 요구되는 사항이 존재하더라도 관련 법령에 따라 이 사건 시스템의 안전한 운영을 방해하지 않는 것이라면 준공확인필증은 발급되었어야 한다’고 판단하였다(갑 제10호증의 2 중 65쪽). 국제중재법원은 2012. 6. 11. 2차 중재판정에서, ① 1차 준공보고서에 대한 반려는 ‘필요서류를 구비하지 못한 것’을 주된 근거로 하여 이루어졌으므로 1차 준공보고서 제출 시점의 실제 기성과는 관계없이 정당하고(갑 제10호증의 2 중 60 ~ 61쪽), ② 3차 준공보고서와 관련하여서는 ‘준공확인필증의 발급을 거부할 권한이 없었으므로, 피고가 3차 준공보고서를 반려한 것은 부당하다’고 판단하였다(갑 제10호증의 2 중 83쪽). 그중 3차 준공보고서 반려사유에 대한 2차 중재판정의 내용은 아래와 같이 요약될 수 있다(갑 제10호증의 2 중 70 ~ 82쪽).<br/>반려사유세부 사유반려사유에 대한 2차 중재판정 결과둔전역 하부 침수방지 보완 공사 미완료우수 누적으로 인하여 에스컬레이터 하부가 침수에 취약하게 될 수 있어 기존 공사를 재설계하였음에도 재설계 내용에 따라 공사가 시행되지 않음○ 주민들의 민원에 의하여 당사자들 간의 협의가 있은 후 공사가 재설계되었고, 재설계 내용은 에스컬레이터의 하부를 현재 위치보다 높게 올리는 것임○ 에스컬레이터의 하층부가 인접한 건물들의 입구 높이보다 훨씬 낮은, 인도의 낮은 지역에 위치한 것은 사실이나, 용인시에서 기존에 승인한 설계는 관련 규정에 위배되지 않았음. 승인을 받은 기존 설계에 결함이 있다는 점에 대한 입증책임은 용인시에게 있는데, 용인시는 기존 설계에 결함이 있다는 점에 대한 입증책임을 다하지 못하였음○ 설계에 결함이 있다고 주장되는 에스컬레이터는 역내 3개의 접근지점 중 하나에 불과한바, 설령 승강기 접근이 강우로 인한 침수에 의하여 부정적인 영향을 받는다 하더라도, 영향을 받지 않는 계단을 이용하면, 비록 일부 제약은 있을 수 있으나 침수가 발생하는 경우에도 적절한 출입통로가 될 것임. 위 설계는 설령 결함이 있다고 하더라도 법령에 따라 이 사건 경량전철시스템을 안전하게 운영하기 위하여 보완되어야 하는 것은 아님. 결함이 있다고 주장되는 설계로 인하여 침수가 발생하더라도 이 사건 경량전철시스템의 나머지 부분은 적절히 운영될 수 있을 뿐만 아니라 둔전역 자체도 운영이 불가능하게 되는 것이 아니었음. 나아가 침수는 주기적으로 발생하더라도 비교적 드문 일임. 따라서 용인시는 준공확인필증을 발급하기 전에 이 공사를 완료하도록 요구할 권한이 없었음소음 민원에 대한 소음 방지 대책 미시행도로와 경전철 복합 소음이 기준치를 초과하고 있으므로 경전철 소음이 기준치를 초과○ 용인시는 ‘용인경전철이 운영 개시 이후 자신의 비용으로 추가 소음공사를 수행하겠다는 명확한 합의가 없는 한 용인시는 준공확인필증을 보류할 수 있다’고 주장함. 그러나 준공에 관하여 합의된 기준, 즉 시스템이 법령에 따라 안전하게 운영될 수 있는지에 근거하면 용인시 스스로도 운영 중 실시될 수 있는 것으로 동의한 공사를 두고, 이와 같은 준공 후 공사 시행에 대하여 다툼이 있는 책임 부담을 용인경전철이 준공 전에 인정하여야 한다는 이유로 준공확인필증을 거부할 수 있는 정당한 근거가 용인시에는 없음○ 추가 소음 공사의 실행에 대한 책임에 관한 입장이 무엇이든, 준공확인 전에 위 공사가 완료되어야 하는 것은 아니고, 위 공사가 준공 후 시행되었을 때의 비용에 대한 책임을 용인경전철이 받아들이기를 거절하였다는 이유로 용인시가 준공을 거부한 것은 정당하지 않음○ 국토해양부가 선정한 독립적 검사기관인 한국철도기술연구원의 소음 측정 결과 ‘차량이 법령상 요건에 위배되지 않는다’고 결론 내렸는데, 이러한 보고서에 대한 용인시의 반박에는 그 내용을 뒷받침하는 전문가 증거가 전혀 없음○ 결론적으로 용인시가 추가 소음 공사에 대한 비용을 부담하여야 함차량 중정비 계획 미흡차량의 중정비(분해수선) 설비가 계획되어 있지 않아 분리된 기기의 중정비는 외주처리 계획으로 판단되는데, 외주처리 방안을 비롯한 중정비 계획의 구체적 수립이 요구됨○ 용인경전철이 공급업자들과 양해각서(MOU)를 체결하기는 하였으나 이것이 용인시에는 만족스럽지 못하였다는 것인데, 중정비계획에 관한 세부사항을 운영개시 전에 용인시가 요구하는 정도로 상세하게 정하여야 할 필요는 없는바, 용인경전철이 3차 준공보고서를 제출하기 전 정비계획을 수립하지 않음으로써 실시협약의 요건을 준수하지 않았다고 볼 수 없음시운전 중 사용한 차량예비품(15개 품목) 미반입차량예비품 중 15개 품목이 반입되지 않은 것은 실시협약 위반○ 보증 수리를 위하여 적은 개수의 예비품을 일시적으로 반출한 것이 이 사건 경량전철시스템을 법령에 따라 안전하게 운영하는 것을 저해하는 결함에 해당하지 않음. 위 예비품들이 없는 상태에서도 이 사건 경량전철시스템을 계속 안전하게 운영하는 것이 가능하였고, 운영기간 중에도 예비품을 수시로 수리하는 일이 계속 있을 것이며, 수리를 위하여 일부 예비품을 반출한 것은 운영에 있어 일반적인 일임○ 따라서 용인시는 예비품이 일부 유실되었다는 점을 근거로 준공확인필증 발급을 거부할 수 없음역사 사인시스템(표지판) 정비 미완료역사 표지판 설치는 준공 전제 사항○ 용인시도 중재 과정에서 준공을 거부할 중요한 사항이 아니라고 인정하였고, 이에 반대되는 증거는 없음명지대역 자전거 보관대 미설치자전거 보관대 설치는 준공 전제 사항○ 이 부분 쟁점들 중 어느 것도 이 사건 경량전철시스템을 법령에 따라 안전하게 운영하는 데 방해가 되지 않는 것으로 판단하는바, 용인시는 준공확인필증의 발급을 거부할 수 있는 근거를 제공하지 못하였음<br/>나) 이 사건 변경협약 체결 경위<br/> (1) 용인시 경량전철과에서는 1차 중재판정 후 2차 중재판정 이전에 ‘1차 중재판정에 따른 막대한 해지시 지급금의 일시 지급 의무가 발생함에 따라 운영기간 중 용인시의 재정 부담을 완화하고 이 사건 경전철 운영의 조속한 정상화의 목적을 달성’할 수 있도록 하는 사업재구조화 방안을 마련하여 사업시행자 및 투자자와 협상하고자 한 사실, 그 내용은 기존의 ‘수입보장’ 방식에서 ‘비용보전’ 방식으로 변경하는 것, 즉 ‘최소운영수입 보장 방식’에서 ‘실제 운영수입이 총 민간투자비에 이자율을 반영한 원리금상환금액과 운영비의 합계액에 미달하는 경우 재정보조금을 지급하는 방식’으로 변경한다는 것으로, 용인시의 부담액은 기존 구조(최소운영수입 보장율 79.9%인 경우)에서 3조 3,968억 원이던 것이 사업재구조화 시에는 1조 7,526억 원으로 감소할 것으로 예상·분석된 사실은 앞서 본 바와 같다.<br/> (2) 용인시는 용인경전철과 사이에 2차 중재판정 직전인 2012. 4. 19. 양해각서 및 재가동약정을 체결하였는데, 그 내용은 ① 각 당사자는 각각 상대방에 대하여 한 실시협약에 대한 해지 통지를 2차 중재판정일 이전까지 각 철회하기로 합의, ② 이 사건 실시협약의 ‘최소운영수입 보장 방식’에서 ‘사업시행자의 연간사업운영비 보전 방식’으로 사업재구조화, ③ 용인시가 재가동 업무비용 350억 원을 부담한다는 내용인 사실 역시 앞서 본 바와 같다.<br/> (3) 소외 6은 위 양해각서 작성 및 재가동약정 당일인 2012. 4. 19. 시청 브리핑룸에서 기자회견을 가졌는데, ‘사업재구조화 추진으로 기존 최소운영수입 보장 방식 하에서의 30년간 재정지원금 약 3조 4,000억 원이 약 1조 8,000억 원으로 감소되어 약 1조 6,000억 원을 절감할 수 있는 효과를 가져올 것’이라고 밝혔다(갑 제27호증).<br/> (4) 용인시는 2012. 6. 1. 위 양해각서에 따라 ‘용인경전철의 2011. 1. 11.자 실시협약 해지’ 및 ‘용인시의 2011. 3. 2.자 실시협약 해지’를 각 철회하여 이 사건 실시협약의 효력을 부활시키고, 3년간 용인경전철이 이 사건 사업을 위탁운영하는 내용의 재구조화 및 자금재조달 협약을 체결한 사실, 용인시는 이 사건 경전철 운행 개시 이후인 2013. 7. 25. 용인경전철과 이 사건 변경협약을 체결한 사실은 모두 앞서 본 바와 같다.<br/> (5) 소외 43 주식회사는 2012. 11. 19. 용인시에 "용인경전철 민간투자사업 재구조화 및 자금재조달 제안서"를 제출하였는데, 해당 제안서에는 "사업재구조화로 인한 재정절감효과 : 약 1조 6,000억 원"이라고 기재되어 있다(을 제104호증 중 26쪽).<br/> (6) KDI 공공투자관리센터가 2012. 12. 작성한 "용인경량전철 민간투자사업 2012년도 자금재조달 검토보고서"에도 ‘기존의 최소운영수입 보장 규정을 적용하였을 경우보다 재구조화 방식을 택하였을 경우 정부부담액은 9,641억 원 적은 것으로 분석되었다’는 내용이 포함되어 있다(을 제103호증 중 92쪽).<br/>[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4 내지 6, 10, 11, 27호증, 을 제30, 31, 63, 64, 66, 68, 75, 101 내지 104, 168호증의 각 기재, 제1심 증인 소외 6, 소외 21의 각 증언, 당심 증인 소외 44의 증언, 변론 전체의 취지<br/>3) 구체적 판단<br/> 가) 먼저 ‘이 사건 실시협약에 따른 준공검사의무를 이행하지 않았다’는 주장은 ‘용인시가 정당한 사유 없이 이 사건 실시협약을 이행하지 않음으로써 용인경전철에 대하여 손해를 배상할 의무가 발생하였다’는 취지로 이해할 수 있고, ‘이 사건 사업의 방식을 변경하였다’는 주장은 ‘이 사건 실시협약의 해지를 상호 간 합의로 철회하면서 최소운영수입 보장방식을 연간사업운영비 보전방식으로 변경하여 손해를 입게 하였다’는 취지이므로, 위 주장과 같은 사유들은 구 지방자치법 제17조 제1항이 정하는 ‘공금의 지출에 관한 사항’ 내지 ‘계약의 체결·이행에 관한 사항’으로서 ‘재무회계행위’에 해당한다. 다음으로, ‘재가동 업무대금을 지급하는 것으로 재가동약정을 체결하였다’는 사유 역시 앞에서 본 바와 같은 이유로 구 지방자치법 제17조 제1항이 정하는 ‘계약의 체결·이행에 관한 사항’으로서 ‘재무회계행위’에 해당한다. 결국 원고들의 이 부분 주장은 모두 피고의 재무회계행위에 대한 것이라고 봄이 타당하다. 원고들이 주장하는 위 1) 가) (1)의 (가) ~ (자) 기재 각 행위는 ‘공금의 지출에 관한 사항’ 내지 ‘계약의 체결·이행에 관한 사항’으로서 전체적으로 포괄하여 하나의 위법한 재무회계행위를 이루는 구체적인 사정들이라고 할 수 있고, 원고들이 주장하는 참가인 1의 책임 역시 재무회계행위에 관한 것이라고 봄이 타당하다(환송판결인 위 대법원 2017두63467 판결 참조).<br/> 나) 앞서 본 증거, 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 고려하면, 원고들이 제출한 증거들만으로는 용인시장이던 소외 6이 ‘용인경전철이 작성한 준공보고서를 반려’하고 ‘이 사건 실시협약의 해지통지를 철회’하고 ‘이 사건 변경협약을 체결’하는 등의 일련의 행위를 한 것이 위법한 재무회계행위에 해당한다거나, 소외 6의 중대한 과실이 있다고 보기에 부족하고, 용인시에 원고들이 주장하는 손해가 발생하였다고 보기도 어려우며, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 소외 6의 손해배상책임이 성립하지 않는다고 판단된다. 원고들은 소외 6의 손해배상책임이 성립하는 것을 전제로 피고에게 참가인 1에 대하여 소외 6과 연대하여 손해배상청구를 할 것을 구하고 있는바, 소외 6의 손해배상책임이 성립하지 않는 이상 참가인 1의 손해배상책임도 성립하지 않는다.<br/> (1) 2차 중재판정에서 피고는 ‘기존 둔전역 설계는 비록 공사감리자가 승인하였으나 공사 부지의 저지대에 위치하여 폭우 시 침수되기 쉬운 에스컬레이터 저층부의 침수 가능성을 고려하지 않았다’고 입장을 밝혔고, 이에 용인경전철은 ‘주민들의 민원에 따라 당사자들 간에 협의를 거친 후 공사가 재설계되었다’는 점은 인정하였다(갑 제10호증의 2 중 70쪽). 둔전역 에스컬레이터 부분의 부실시공으로 인하여 우천시 침수에 따른 기계 고장과 감전 등 안전사고 위험이 높다는 내용의 언론보도도 있었다(을 제169호증). 그렇다면 피고가 이러한 점을 지적하여 준공보고서를 반려한 조치는 어느 정도 수긍할 수 있다.<br/> (2) 그 밖에도, 용인시가 준공보고서를 반려하면서 제시한 사유들은 모두 보완이 이루어지지 않을 경우 자칫 대형사고로 이어지거나 시민들에게 큰 불편을 초래할 수 있을 만한 사항들에 관한 것으로, 그러한 사유들이 사후적으로 중재판정에서 받아들여지지 않았다는 이유만으로 준공보고서 반려라는 정책적 판단에 소외 6이나 참가인 1의 중대한 과실이 있다고 단정하기는 어렵다.<br/> (3) 국제중재법원도 2차 중재판정에서, ‘1차 준공보고서에 대한 반려는 "필요서류를 구비하지 못한 것"을 주된 이유로 하여 이루어졌으므로, 1차 준공보고서 제출 시점의 실제 기성과는 관계없이 정당하다’고 판단하였음은 앞서 본 바와 같다.<br/> (4) ‘소외 6이 용인시장으로서 3차례에 걸쳐 준공보고서를 반려한 행위’와 원고들이 주장하는 용인시의 손해 사이에 상당인과관계가 인정된다고 볼 증거도 없다.<br/> (5) 제출된 증거들을 살펴보아도, 이 사건 실시협약의 체결로 인한 손해액이 소외 6 또는 참가인 1의 중대한 과실로 인하여 발생·확대되었다고 인정하기 어렵다. 오히려 원고들의 주장에 의하더라도 용인경전철이 제시한 협상안에 따라 용인시가 부담하여야 하는 금액은 당시의 기준에 따르면 3조 원을 초과하였던 반면, 앞서 보았듯이 이 사건 실시협약의 ‘최소운영수입 보장 방식’에서 ‘사업시행자의 연간사업운영비 보전 방식’으로 사업재구조화를 진행할 경우 용인시가 부담하여야 하는 금액은 1조 7,526억 원에 불과한바, 소외 6은 용인시장으로 재직하면서 사업재구조화를 통하여 용인시의 손해를 줄이고자 노력한 것으로 볼 수 있다.<br/> (6) 이에 대하여 원고들은, 용인경전철이 용인시에 최소운영수입 보장 비율 53%를 제시하였는데, 소외 6이 이를 받아들여 이 사건 실시협약에 위 비율을 반영하는 규정을 두었다면 현재보다 용인시의 재정적 부담이 완화될 수 있었음에도 불구하고 소외 6이 이를 받아들이지 않은 것은 부당하다는 취지로 주장한다.<br/> 갑 제28호증의 2의 기재에 의하면, 참가인 1이 2012. 12. 4. 용인시의회 도시건설위원회 회의에서 ‘용인시 부시장과 용인경전철의 소외 18 사장이 협상을 진행하였는데, 최소운영수입 보장비율을 79%로 보았을 때에는 실시협약 대비 5조 195억 원을 용인시가 부담하였어야 하는 반면, 소외 18이 제시한 협상안에서는 용인시가 3조 2,590억 원을 부담하여야 했고, 이를 최소운영수입 보장비율로 환산해 보니 약 53% 정도가 되었다’고 진술한 사실은 인정된다(갑 제28호증의 2 중 5쪽).<br/> 그러나 위 진술 외에, 용인경전철이 용인시에 최소운영수입 보장 비율 53%를 제시하였음을 인정할 객관적인 증거가 없다. 오히려 당시 용인시의회 의장이던 소외 44는 이 법정에서 ‘자신이 2012. 12. 4. 용인시의회 도시건설위원회 회의에서 "제가 가져온 자료에는 59.9%까지도 60%까지도 다운시켜서 협의해 보자는 안이 보여지지도 않았을 거예요"라고 말한 것으로 기록되어 있으나(갑 제28호증의 1 중 70쪽), 자신이 무슨 근거나 누구한테서 공식적인 자료를 받지는 않았고, 특히 최소운영수입 보장비율을 구체적으로 59.9% 또는 60%까지로 낮추자는 제안을 받은 것은 아니며, "낮출 수 있을 때까지 낮춰 봐라", "협상을 잘해 보라"는 뜻으로 말한 것에 불과하다’고 증언하였다(소외 44에 대한 이 법원의 증인신문 녹취록 7~8쪽). 이에 비추어 보면, 원고들의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다.<br/> (7) 원고들은, 소외 6이 이 사건 실시협약을 해지하는 과정에서 용인시의회의 동의를 받지 않은 점도 문제 삼고 있다. 그러나 앞서 보았듯이, 용인시의 2011. 3. 2.자 실시협약 해지통지는 그 이전에 있었던 용인경전철의 2011. 1. 11.자 실시협약 해지통지로 인하여 이 사건 실시협약이 적법하게 해지된 이후에 이루어졌을 뿐만 아니라, 2012. 4. 19.자 양해각서 및 재가동약정의 취지에 따라 2012. 6. 1. ‘용인시의 위 2011. 3. 2.자 실시협약 해지통지’는 철회되었다(아울러 ‘용인경전철의 위 2011. 1. 11.자 실시협약 해지통지’까지도 철회되어 이 사건 실시협약의 효력이 부활하였음은 앞서 본 바와 같다). 그렇다면 용인시의 위 2011. 3. 2.자 실시협약 해지통지 과정에서 소외 6이 용인시의회의 동의를 받았는지 여부와 관계없이 위 해지통지로 인하여 용인시에 어떠한 손해가 발생하였다고 볼 수 없으므로, 이와 전제를 달리하는 원고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.<br/> (8) 원고들은 이 사건 실시협약을 해지하는 과정에서 소외 6이 용인시민들을 기망하였다고 주장하기도 한다.<br/> 그러나 원고들의 주장만으로 소외 6이 구체적으로 어떠한 맥락에서 정확하게 어떠한 진술을 하였다는 것인지 확인할 수 없을 뿐만 아니라, 원고들이 주장하는 바와 같이 소외 6이 사실과 다른 내용의 진술을 하였다고 하더라도 그와 같은 사정만으로 앞서 본 일련의 재무회계행위가 위법하다고 볼 수 없다.<br/> 나아가 갑 제6호증의 3, 갑 제10호증의 1, 2, 을 제30, 31호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 소외 6이 언급한 ‘연 15%의 지연이자율’은 용인시와 용인경전철 사이의 2012. 6. 1.자 ‘용인경전철 재구조화 및 자금재조달 협약’ 제7조 제2항이 정하는 ‘출자자가 용인경전철에게 제공하는 후순위 대출 이자율’인 15%를 의미하고, ‘운영비는 연간 295억 원으로 합의하였다’는 부분은 2013. 7. 25.자 이 사건 변경협약의 [부록 2] 표 중 2013년도의 ‘불변 관리운영비’ 부분을 언급한 것으로 볼 수 있다. 이처럼 소외 6이 언급한 내용이 사실에 기반한 것이라고 볼 수 있는 이상, 소외 6이 용인시민들을 기망하였다는 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.<br/> (가) 국제중재법원의 중재판정에 따라 용인시가 용인경전철에 지급하여야 하는 지연이자율은 1차 중재판정의 경우 연 4.75%, 2차 중재판정의 경우 연 4.31%이다.<br/> (나) 그런데 용인경전철이 용인시로부터 해지시 지급금을 지급받지 못함으로 인하여 자신의 대주단에게 이자를 지급하지 못하고 있었고, 용인경전철이 대주단에게 지급하여야 하는 이자는 그 이자율이 후순위 대출의 경우 15%에 달하였다(을 제30호증 중 2쪽).<br/> (다) 용인경전철은 2011. 10. 11. 피고에게 ‘위 중재판정에 따른 금원을 조속히 지급할 것을 촉구하고, 이를 지급하지 않거나 용인경전철이 수용할 수 있는 구체적인 금전 지급 대안을 제시하지 않을 경우 중재판정의 집행을 위한 후속 법적 조치를 취할 계획’임을 통지하였다(을 제31호증의 1). 또한, 용인경전철은 2011. 10. 13. 피고에게 ‘용인시가 중재판정을 이행하기 전까지는 이 사건 사업에 대한 어떠한 협의도 시작할 수 없다’는 내용으로 "용인경전철 민간투자사업 협의 제안에 대한 회신" 공문을 보냈다(을 제31호증의 2).<br/> (라) 이에 용인시는 강제집행의 위험을 피하고 사업정상화를 진행하기 위하여 용인경전철의 요구 조건을 일부 받아들여 2012. 6. 1. 용인경전철과 ‘용인경전철 재구조화 및 자금재조달 협약’을 체결하였다. 피고와 용인경전철은 위 협약 제7조에서 2013. 3. 31.까지 용인경전철을 통하여 약 3,000억 원을 외부로부터 조달하기로 합의하면서, 같은 조 제2항에서, 제7조에 따라 필요한 재조달금액이 2013. 3. 31.까지 용인경전철에게 지급되지 않을 경우에 용인시는 해당 미지급금에 대하여 ① 해당 기일부터 3개월까지는 ‘중재판정에 따른 이자율’로 계산한 이자를 지급하고, ② 3개월 초과 시에는 초과된 다음 날부터 지급 완료일까지 ‘중재판정에서 결정된 이자율’ 또는 ‘금융계약에 따라 출자자가 용인경전철에게 제공하는 후순위 대출의 이자율’ 중 더 높은 이자율로 계산한 이자를 지급하기로 약정하였다(갑 제6호증의 3 중 6~7쪽).<br/> (마) 또한, 용인시와 용인경전철은 2013. 7. 25. 이 사건 변경협약을 체결하면서, 초기 연도(2013년도)의 3, 4분기 총 관리운영비를 147억 8,000만 원으로 하여 연 관리운영비가 약 295억 원이 되도록 합의하여 이 사건 변경협약의 [부록 2] 표 중 2013년도의 ‘불변 관리운영비’ 부분에 반영하였다.<br/> (9) 원고들은 그 외에도, 소외 6이 법적인 근거 없이 「용인시 행정기구 및 정원조례」를 개정하지도 않은 채 경전철 프로젝트팀을 설치한 점, 참가인 1이 무자격자임에도 정책보좌관으로 채용한 점, 준공보고서를 반려하고 법적인 분쟁으로 가기로 하는 일련의 의사결정 과정에서 용인시의회의 동의를 받지 않은 점, 이 사건 변경협약에 대한 용인시의회의 동의를 받기 전에 이 사건 경전철을 개통함으로써 이 사건 경전철 개통에 관한 절차를 준수하지 않은 점 등도 문제 삼고 있다. 또한 원고들은, 소외 6이 준공보고서를 반려하고 이 사건 실시협약을 체결하는 등의 위법한 재무회계행위로 인하여 용인시가 2012. 4. 19. 재가동약정을 체결하면서 용인경전철에게 재가동 업무대금으로 350억 원을 지급함으로써 같은 금액 상당의 손해를 입게 되었다고 주장한다.<br/> 그러나 앞서 보았듯이, 당시의 기준으로 보았을 때 소외 6이 용인시장으로 재직하던 당시 이 사건 사업재구조화에 이른 일련의 의사결정 내용이 현저히 불합리하다고 볼 수 없고, 오히려 사업재구조화를 통하여 용인시의 손해를 줄이고자 노력한 것으로 볼 수 있으며, 원고들이 주장하는 소외 6의 위 각 행위와 용인시의 손해 사이에 상당인과관계가 인정된다고 볼 증거도 없는 이상, 원고들이 주장하는 위와 같은 사정들만으로는 ‘소외 6이 위법한 재무회계행위를 하여 용인시에 재정적 손해를 발생시켰다’고 볼 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 모두 받아들일 수 없다.<br/>4) 소결<br/>소외 6의 손해배상책임은 성립하지 않고, 원고들이 소외 6과의 공동불법행위라고 주장하는 참가인 1의 손해배상책임도 성립하지 않는다.<br/>라. 본안 판단의 결론<br/> 1) 소외 1에 대한 주위적 청구 및 참가인 2 한국교통연구원과 연구원들에 대한 청구는 일부 이유 있다. 즉, 참가인 2 한국교통연구원과 연구원들이 과도한 수요 예측을 한 과실 및 소외 1이 그러한 과도한 수요 예측을 제대로 검토·확인하지 않고 용인시의회의 사전 의결을 거치지도 않은 채 위 과도한 수요 예측을 토대로 재무회계행위인 이 사건 실시협약 체결 행위를 한 중대한 과실이 경합하여, 소외 1과 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)의 공동불법행위로 인한 손해배상책임이 성립하고, 그러한 손해배상책임과 부진정연대채무 관계로서 참가인 2 한국교통연구원의 채무불이행책임(불완전이행)과 불법행위책임(사용자책임)이 성립하며, 그로 인한 용인시의 손해액은 ‘용인시가 2013년부터 2022년까지 용인경전철에게 이 사건 변경협약(2013. 7. 25.) 제26조 제2항에 따라 실제 지급한 금액’의 총 합계 4,293억 6,191만 8,000원으로 정함이 타당하다.<br/> 나아가 책임제한을 한 후의 최종적인 손해배상금의 액수는 (1) 공동불법행위 관계’에 있는 소외 1과 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)의 경우 피해자인 용인시와의 관계에서 책임비율을 전체적으로 5%로 제한하여 이들이 손해배상의무를 부담하는 액수를 214억 6,809만 5,900원(= 4,293억 6,191만 8,000원 × 0.05)으로 정하고, (2) ‘공동불법행위가 아닌 부진정연대채무 관계’에 있는 참가인 2 한국교통연구원의 경우 책임비율을 1%로 제한하여 손해배상의무를 부담하는 액수를 42억 9,361만 9,180원(= 4,293억 6,191만 8,000원 × 0.01)으로 정함이 타당하다. 따라서 용인시에게, 소외 1과 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)은 연대하여 214억 6,809만 5,900원을, 참가인 2 한국교통연구원은 소외 1 및 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)과 연대하여 그중 42억 9,361만 9,180원을 각 손해배상금으로 지급할 의무가 있다[다만 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)의 경우, 위 책임비율(5%)과 손해배상 액수(214억 6,809만 5,900원)는 ‘피해자인 용인시에 대한 관계’에서 이를 정한 것이고, ‘소외 1과 연구원들의 내부 관계’에서 이들의 각 과실 비율은 서로 다르다고 봄이 타당하다. 이에 대해서는 추후 후소의 법원 등이 참가인 2 한국교통연구원의 용인시에 대한 책임비율(1%) 등을 참작하여 정할 수 있을 것이고, 이 사건에서는 ‘소외 1과 연구원들의 내부 관계’에서의 각 과실 비율 그 자체가 쟁점이 되지는 않으므로, 이에 대하여 더 나아가 판단하지 않는다].<br/> 그렇다면 원고들의 이 사건 청구(제4호 주민소송)에 따라 피고는 소외 1 및 참가인 2 한국교통연구원과 연구원들을 상대로, ‘소외 1과 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)은 연대하여 214억 6,809만 5,900원을, 참가인 2 한국교통연구원은 소외 1 및 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)과 연대하여 그중 42억 9,361만 9,180원을 용인시에게 지급’하도록 청구할 의무가 있다. 원고들의 주장은 위 인정범위 내에서 이유 있다.<br/> 2) 소외 1에 대한 선택적 청구 부분에 관하여, 소외 1에 대한 주위적 청구 부분에서 인용한 214억 6,809만 5,900원보다 큰 금액을 구하는 선택적 청구인 ‘철제차량 선정 등 공사비 과다지출을 원인으로 한 952억 원 손해에 관한 청구’ 및 ‘Ramp-up 협상 미비로 인한 300억 원 손해에 관한 청구’에 대하여는 이 법원이 판결을 선고하여야 하는데, 이 부분 청구는 받아들일 수 없다. 소외 1에 대한 나머지 선택적 청구 부분인 ‘분당선 연장 지연에 따른 196억 원 손해에 관한 청구’ 및 ‘하도급업체 선정 관여에 따른 18억 9,080만 원 손해에 관한 청구’에 대해서는, 선택적 병합 관계에 있는 소외 1에 대한 주위적 청구에서 그보다 큰 금액을 인용함으로써 선택적 병합에서의 해제조건(선택적 병합 관계에 있는 주위적 청구의 인용)이 성취된 이상, 이 법원이 그 부분에 대하여 판결을 선고할 수 없다.<br/> 3) 소외 5, 소외 6, 참가인 1에 대한 각 청구 부분에 관하여는, 원고들이 주장하는 내용의 손해배상책임 자체가 성립하지 않아, 그 부분 청구들은 모두 받아들일 수 없다.<br/>8. 이 판결의 주문 도출 (불이익변경금지의 원칙 및 선택적 병합 관계에서의 해제조건 성취로 이 법원이 판결을 선고할 수 없는 부분과 관련하여)<br/> 가. 위에서 본 ‘6. 피고의 본안 전 항변에 대한 판단’ 및 ‘7. 본안에 관한 판단’에서 살펴본 내용을 종합하면, 결국 이 사건 소(환송 전 항소심 판결 중 대법원에서 상고기각으로 분리확정된 부분을 제외하고 이 법원에 환송되어 온 부분 및 원고들이 이 법원에서 확장한 청구 부분) 중 소외 1에 관한 주위적 청구인 ‘과도한 수요 예측에 터잡은 최소운영수입 보장 규정을 제대로 검토·확인하지 않는 등의 중대한 과실로 이 사건 실시협약을 체결하여 발생한 손해에 대한 청구’ 부분 중 1) ‘1조 32억 원(제1심에서의 청구금액) 중 4,978억 8,700만 원(이 법원에서의 청구감축 후의 금액) 초과 부분’은 부적법하므로(재소금지의 원칙 위반), 이를 각하하여야 하고, 2) 나머지 청구 부분에 관하여는 본안으로 나아가 판단하여 그중 214억 6,809만 5,900원 부분은 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다.<br/>소외 1에 관한 선택적 청구 부분에 관하여는, 1) 소외 1에 관한 주위적 청구 부분에서 인용한 214억 6,809만 5,900원보다 큰 금액을 구하는 선택적 청구인 ‘철제차량 선정 등 공사비 과다지출을 원인으로 한 952억 원 손해에 관한 청구’ 및 ‘Ramp-up 협상 미비로 인한 300억 원 손해에 관한 청구’에 대해서만 이 법원이 판결을 선고하는데, 이 부분 선택적 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하고, 2) 소외 1에 관한 선택적 청구 중 나머지 청구에 관하여는 선택적 병합에서의 해제조건(선택적 병합 관계에 있는 주위적 청구의 인용)이 성취됨으로써 이 법원이 판결을 선고할 수 없다[특히 ‘하도급업체 선정 관여에 따른 손해’ 부분은 ‘18억 9,080만 원(제1심에서의 청구금액) 중 2억 3,278만 원(이 법원에서의 청구감축 후의 금액) 초과 부분’이 부적법하나(재소금지의 원칙 위반), 이 부분 청구에 관하여 환송 후 이 법원에서 확장된 청구금액 23억 2,800만 원보다도 더 큰 금액(214억 6,809만 5,900원)이 주위적 청구 부분에서 인용됨으로써 선택적 병합에서의 해제조건이 성취된 이상, 이 부분 선택적 청구에 대하여는 이 법원이 판결을 선고할 수 없다].<br/>소외 5, 소외 6, 참가인 1에 관한 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하여야 한다.<br/> 연구원들(소외 7, 소외 8, 소외 9)에 관한 청구에 대하여는, 그중 214억 6,809만 5,900원 부분은 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다.<br/>참가인 2 한국교통연구원에 관한 청구에 대하여는, 그중 42억 9,361만 9,180원 부분은 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다.<br/> 나. 위 가.항의 판단을 제1심 판결과 대비하여 이 판결의 주문을 도출하여 본다(주문이 복잡하여 취소 주문을 사용하게 되면 혼선이 초래될 수 있으므로, 변경 주문을 사용하기로 한다. 따라서 이 판결의 주문에는 "항소를 기각한다"는 표현이 없다).<br/> 1) ‘제1심 법원이 청구를 기각한 부분에 대하여 이 법원 또한 청구를 기각하여야 한다고 판단하는 부분’에 대해서는, 해당 부분에 대한 원고들의 항소가 이유 없어 이를 모두 기각하여야 하는바, 이 판결에서 취소 주문이 아닌 변경 주문으로 선고하는 이상 이 판결의 이 부분 주문은 ‘청구기각’이 된다.<br/> 2) ‘제1심 법원은 소를 각하하였으나 이 법원은 청구를 기각하여야 한다고 판단하는 부분’은, 원고들만이 항소한 이상(당초 제1심 판결 중 피고 패소 부분에 대하여 피고가 항소한 바 있으나, 해당 부분은 환송 전 항소심 판결을 거쳐 이미 분리확정되어 더 이상 이 법원의 심판대상이 아니므로, 이 법원에서 피고는 더 이상 항소인의 지위에 있지 않다) 불이익변경금지의 원칙에 따라 원고들에게 제1심보다 불리하게 판결할 수 없으므로, 해당 부분에 대하여는 부득이 원고들의 항소를 기각하여야 한다. 이 판결에서 취소 주문이 아닌 변경 주문으로 선고하는 이상, 이 판결의 이 부분 주문은 ‘소각하’가 된다.<br/> 3) ‘제1심 법원은 청구를 기각하였으나 이 법원은 소를 각하하여야 한다고 판단하는 부분’은, 제1심 판결 중 해당 부분을 취소하고 그 부분 소를 각하하여야 하므로, 이 판결의 이 부분 주문은 ‘소각하’가 된다.<br/> 4) ‘이 법원에서 청구의 확장으로 심판대상이 되었는데 해당 부분 청구가 이유 없어 이를 기각하여야 하는 부분’ 및 ‘환송 전 항소심에서 청구의 교환적 변경 또는 추가적 변경으로 심판대상이 되었는데 해당 부분 청구가 이유 없어 이를 기각하여야 하는 부분’은 모두 그에 대응하는 제1심 판결이 없으므로, 이 법원이 해당 청구에 대하여 판단하는 최초 심급으로서 청구를 기각하여야 한다. 따라서 이 판결의 이 부분 주문은 ‘청구기각’이 된다.<br/> 5) 문제는 제1심 법원이 하나의 주문으로 선고하였어야 하는 청구 부분에 대하여 복수의 주문으로 선고한 경우인바, 이에 관하여 살펴본다.<br/> 가) 먼저, 소외 1에 대한 주위적 청구 부분에 관하여 본다.<br/> (1) 앞서 ‘재소금지 원칙의 위반 여부’ 부분에서 보았듯이, 제1심 법원은 원고들의 이 사건 소 중 소외 1에 대한 주위적 청구인 ‘1조 32억 원의 손해배상청구’ 부분에 관하여, 이 사건 실시협약 체결행위와 관련이 있는 ① ~ ⑥의 각 행위를 전체적으로 보아 그 위법 여부를 판단하여 하나의 주문으로 판결을 선고하였어야 함에도, 제1심 판결의 소외 1에 대한 주위적 청구 부분에는 소각하 주문(<img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580187"></img> 부분)과 청구기각 주문(<img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580401"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580185"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580403"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580189"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580191"></img> 부분)이 혼재되어 있다. 위 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580187"></img> 부분에 주목하여 제1심 판결 중 소외 1에 대한 주위적 청구 부분 전체를 ‘소각하 판결’로 볼지(이렇게 볼 경우 이 법원이 이 부분에 대하여 청구기각의 주문으로 선고하게 되면 원고들만이 항소한 이 사건에서 불이익변경금지의 원칙에 위배될 것이다), 위 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580401"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580185"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580403"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580189"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580191"></img> 부분에 주목하여 제1심 판결 중 소외 1에 대한 주위적 청구 부분 전체를 ‘본안에 대한 종국판결(청구기각 판결)’로 볼지(이렇게 볼 경우 이 법원이 이 부분에 대하여 청구기각의 주문으로 선고하더라도 불이익변경금지의 원칙에 위배되지 않는다)에 관하여, 제1심 법원의 법리오해에 따라 이 부분에 소각하 주문(위 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156580187"></img> 부분)이 잘못 포함되었다 하더라도, 제1심 판결 중 소외 1에 대한 주위적 청구 부분은 ‘본안에 대한 종국판결(청구기각 판결)’이라고 봄이 타당함은 앞서 ‘재소금지 원칙의 위반 여부’ 부분에서 본 바와 같다.<br/> (2) 그렇다면 이 법원이 ‘소외 1에 대한 제1심에서의 주위적 청구 금액 중 재소금지의 원칙에 위배되지 않아 적법한 부분[1조 32억 원(제1심에서의 이 부분 청구금액) 중 4,978억 8,700만 원(이 법원에서의 청구감축 후의 청구금액) 부분]’ 중 ‘이 법원이 청구를 인용하는 214억 6,809만 5,900원’을 제외한 나머지 부분에 대하여 ‘청구기각’ 판결을 선고한다 하더라도, 제1심 판결을 원고들에게 불리하게 변경하여 불이익변경금지의 원칙에 위배된다고 보기는 어렵다. 그렇다면 이 판결에서 취소 주문이 아닌 변경 주문으로 선고하는 이상 이 판결의 이 부분 주문은 ‘청구기각’이 된다.<br/> 나) 다음으로, 소외 6에 대한 청구 부분에 관하여 본다.<br/> (1) 원고들은 제1심에서 피고에게 ‘소외 6 전 시장을 상대로 476억 원(= 사업방식 변경으로 인한 126억 원 + 재가동 업무대금 350억 원) 상당의 손해배상청구를 할 것’을 구하면서, 그 위법사유로 아래 [1] ~ [9]와 같은 소외 6의 위법행위가 있다고 주장하였다.<br/> [1] 정당하지 않은 사유로 준공검사를 반려하여 이 사건 실시협약을 위반하였다.<br/> [2] 이 사건 실시협약을 해지하는 과정에서 용인시의회의 동의를 받지 않았다.<br/> [3] 조례에 위반하여 용인경전철과 관련한 팀을 만들었다.<br/> [4] 무자격자인 참가인 1을 공무원으로 채용하였다.<br/> [5] 국제중재사건에 대한 예측에 실패하였다.<br/> [6] 이 사건 실시협약의 해지로 용인시의 부담액이 증가하였다.<br/> [7] 이 사건 사업과 관련된 용인시의 재협상 기회를 상실하게 하였다.<br/> [8] 이 사건 경전철의 개통에 필요한 절차를 준수하지 않았다.<br/> [9] 용인시민들을 기망하였다.<br/> (2) 이에 대하여 제1심 법원은 아래와 같이 판단하여 복수의 주문으로 이 부분에 대한 판결을 선고하였는데, 이는 위 [1] ~ [9]의 각 주장별로 별개의 소송물이 성립하여 각 소송물별로 ‘476억 원의 손해배상청구’에 관한 청구권경합이 성립한다고 전제한 것으로 보인다.<br/><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593417"></img> 위 [1], [3], [4], [5], [8], [9] 부분은 주민소송의 대상인 재무회계행위라고 볼 수 없어 이 부분 소는 부적법하므로 이를 각하한다(소각하).<br/><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593419"></img> 위 [2] 부분에 관하여, 소외 6이 이 사건 실시협약을 해지하면서 용인시의회의 의결을 거치지 않았다고 하더라도 이를 위법하다고 보기 어렵다. 따라서 시의회 동의절차 흠결로 인한 손해배상청구는 이유 없으므로 이를 기각한다(청구기각).<br/><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593421"></img> 위 [6] 부분에 관하여, 이 사건 실시협약의 해지로 인하여 용인시에게 손해가 발생하였더라도 이는 용인시의 해지로 인한 것이 아니어서, 용인시가 이 사건 실시협약을 해지한 사실과 용인시의 손해 사이에 인과관계가 없다. 따라서 이 사건 실시협약 해지로 인한 용인시의 부담액 증가를 원인으로 한 손해배상청구는 이유 없으므로 이를 기각한다(청구기각).<br/><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593353"></img> 위 [7] 부분에 관하여, 소외 6이 용인시장으로 재임하던 기간 중에 용인경전철이 재협상과정에서의 양보안을 제시하였음을 인정할 수 없다. 따라서 재협상 기회 상실로 인한 손해배상청구는 이유 없으므로 이를 기각한다(청구기각).<br/> (3) 그러나 위 [1] ~ [9]의 각 주장별로 별개의 소송물이 성립한다는 제1심 판결의 전제는 아래에서 보듯이 잘못되었다.<br/> 원고들이 주장하는 위 [1] ~ [9]의 각 행위는 ‘공금의 지출’ 또는 ‘계약의 체결·이행’에 관한 사항으로서 전체적으로 포괄하여 하나의 위법한 재무회계행위라고 평가할 수 있는 구체적 사정들에 불과하다. 즉, 위 [1] ~ [9]의 각 행위가 하나씩 분리되어 위법한 재무회계행위를 개별적으로 구성한다는 취지가 아니고, 위와 같은 일련의 행위들이 전체적으로 포괄하여 하나의 위법한 재무회계행위로서 민사상 불법행위책임 등을 지는 행위라는 취지라고 봄이 타당하다. 따라서 제1심 법원으로서는 ‘476억 원의 손해배상청구’와 관련이 있는 모든 적극적·소극적 행위들을 확정하고 거기에 법령 위반 등의 잘못이 있는지 여부를 구체적으로 따져본 다음, 전체적으로 보아 그 위법 여부를 판단하여 하나의 주문으로 판결을 선고하였어야 한다. 그런데도 제1심 법원은 소외 6의 위 [1] ~ [9]의 각 행위를 개별적으로 나누어 각각 민사상 불법행위에 해당하는지 여부와 그로 인하여 손해가 발생하였는지 여부 등을 판단하였고, 나아가 ‘476억 원의 손해배상청구’ 부분에 대하여 하나의 주문으로 선고하지 않고 복수의 주문으로 선고하였는바, 이러한 제1심 법원의 판단에는 주민소송의 대상에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다(환송판결인 위 대법원 2017두63467 판결 참조).<br/> (4) 이처럼 제1심 법원은 소외 6에 대한 ‘476억 원(= 사업방식 변경으로 인한 126억 원 + 재가동 업무대금 350억 원) 상당의 손해배상청구’와 관련이 있는 위 [1] ~ [9]의 각 행위를 전체적으로 보아 그 위법 여부를 판단하여 하나의 주문으로 판결을 선고하였어야 함에도, 제1심 판결의 소외 6에 대한 청구 부분에는 소각하 주문(위 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593417"></img> 부분)과 청구기각 주문(위 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593421"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593421"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593353"></img> 부분)이 혼재되어 있다. 이에 위 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593417"></img> 부분에 주목하여 제1심 판결 중 소외 6에 대한 청구 부분 전체를 ‘소각하 판결’로 볼지(이렇게 볼 경우 이 법원이 이 부분에 대하여 청구기각의 주문으로 선고하게 되면 원고들만이 항소한 이 사건에서 불이익변경금지의 원칙에 위배될 것이다), 위 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593419"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593421"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593353"></img> 부분에 주목하여 제1심 판결 중 소외 6에 대한 청구 부분 전체를 ‘청구기각 판결’로 볼지(이렇게 볼 경우 이 법원이 이 부분에 대하여 청구기각의 주문으로 선고하더라도 불이익변경금지의 원칙에 위배되지 않는다)에 관하여, 제1심 법원의 법리오해에 따라 이 부분에 소각하 주문(위 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593417"></img> 부분)이 잘못 포함되었다 하더라도, 제1심 판결 중 소외 6에 대한 부분은 ‘청구기각 판결’이라고 봄이 타당하다. 그 이유는 다음과 같다.<br/> (가) 환송판결인 위 대법원 2017두63467 판결의 법리에 의하면, 위 [1] ~ [9]의 각 주장은 상호간에 ‘복수의 소송물’의 관계(청구권경합)에 있는 것이 아니라, 소외 6에 대한 ‘476억 원(= 사업방식 변경으로 인한 126억 원 + 재가동 업무대금 350억 원) 상당의 손해배상청구’라는 하나의 소송물을 뒷받침하는 ‘복수의 공격방법’의 관계에 있다. 원고들은 476억 원의 손해배상청구를 하면서 이를 이유 있게 하는 복수의 공격방법으로 [1] ~ [9]의 각 주장을 한 것이고, 각 주장이 금액적으로 가분인 관계에 있는 것도 아니다.<br/> (나) 만일 원고들이 제1심에서 소외 6에 대한 476억 원의 손해배상청구에 관한 공격방법으로 오직 [1], [3], [4], [5], [8], [9] 각 주장만을 하였다면, 제1심 법원이 이에 대하여 부적법하다며 선고한 소각하 판결을 ‘본안에 대한 종국판결’이라고 볼 여지는 없었을 것이다.<br/> 그러나 원고들은 제1심에서 [1], [3], [4], [5], [8], [9] 각 주장 이외에 [2], [6], [7] 각 주장도 하였고, 제1심 법원이 [2], [6], [7]의 각 주장에 대하여 본안으로 나아가 판단(청구기각)하기까지 한 이상, 제1심 법원으로서는, 설령 위 [1], [3], [4], [5], [8], [9] 각 주장에 대하여 ‘주민소송의 대상이 되는 용인시의 재무회계행위라고 볼 수 없다’고 판단하였더라도, [1], [3], [4], [5], [8], [9] 각 주장 부분만 따로 떼어내어 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593417"></img> 부분과 같이 소각하 주문으로 선고할 것이 아니라, ‘법원이 받아들일 수 없는 주장(공격방법)’을 한 것으로 보아 [1], [3], [4], [5], [8], [9] 부분 주장은 배척하고, 소외 6에 대한 청구 전체에 관하여 하나의 본안판결 주문으로 선고하였어야 한다.<br/> 이러한 점에다가, 제1심 법원이 소외 6에 대한 청구 부분에 관한 원고들의 주장(위 [2], [6], [7]의 각 주장)에 대하여 실제로 본안으로 나아가 판단하였고, 위 각 주장에 대하여 청구기각의 주문으로 선고하기까지 한 이상(위 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593419"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593421"></img>, <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593353"></img> 부분). 제1심 법원의 법리오해에 따라 이 부분에 소각하 주문(위 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156593417"></img> 부분)이 잘못 포함되었다 하더라도, 제1심 판결 중 소외 6에 대한 청구 부분은 ‘청구기각 판결’이라고 봄이 타당하다.<br/> (5) 따라서 이 법원이 소외 6에 대한 손해배상청구 부분에 대하여 청구기각 판결을 선고한다 하더라도, 제1심 판결을 원고들에게 불리하게 변경하여 불이익변경금지 원칙에 위배된다고 보기는 어렵다. 그렇다면 이 판결에서 취소 주문이 아닌 변경 주문으로 선고하는 이상 이 판결의 이 부분 주문은 ‘청구기각’이 된다.<br/>9. 결론<br/> 위 8항에서 살펴본 바에 따라, 원고들의 청구별로 제1심 판결의 주문과 대비하여 도출한 이 판결의 주문(변경 주문)을 표로 정리하면 다음과 같다.<br/><br/><br/> 이상의 이유로 주문과 같이 판결한다.<br/><br/>판사 성수제(재판장) 양진수 하태한